Делопроизводство в начале XX века

Так, в указе 1723 г. «О форме суда»  содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее – указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам предлагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

На документах впервые появились  резолюции, представляющие собой задания  по исполнению. Резолюцию писали на лицевой стороне первого листа.

В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным  элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых  случаях к нему примыкает обозначение  краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

В течение второй четверти – конца XVIII века реквизиты документа приобретают самостоятельное значение и занимают своё собственное, устойчивое место в формуляре документа. Вид документа уже повсеместно указывается после адресата, над текстом, также как и в форме рапорта, где указывается полное название документа («Рапорт о получении указа» или «Рапорт, зачем присланному из Сената указу исполнение на указанный срок учинить невозможно».

19 февраля 1786 года согласно  указу Сената «…вместо подаваемых до сего дня на имя Её величества челобитен, как к Её величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам» было предписано писать жалобницы и прошения вместо бывших в ходу до этого челобитен.

Оформление реквизита  «автор документа» был посвящён специальный указ от 27 февраля 1741 года «Форма о титулах Её Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах», где определялось в каких документах какой титул употреблять. Так, в грамотах иностранным государствам после слов «Божей милостью, мы Елизавета Первая, императрица и самодержица Всероссийская», шло пространное перечисление земель, которыми она повелевает, а в грамотах внутри государства титул был кратким: «…императрица и самодержица Всероссийская и прочая, прочая, прочая». В челобитных титул звучал иначе: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая».

В этом законодательном акте приводятся также правила написания  челобитной на имя императрицы. Они заключались в следующем: после титула монарха следовала формулировка: «…бьёт челом имрек на имрека, а в чём прошение, тому следуют пункты…». Далее следовало прошение, излагаемое по пунктам и завершавшееся словами: «…прошу Ваше Императорское Величество о сём моём челобитье решение учинить».

В документах XVIII века реквизит «автор» отделялся от текста и обычно указывался дважды: в подписи при написании должности и в начале текста вслед за обозначением адресата. Адресат указывался в строке над текстом, например, «В Правительствующий Сенат». Дату писали либо в начале, либо в конце текста или же под текстом с левой стороны. Например, в форме рапорта о действительном исполнении по присланному указу, требовалось его «окончить числом и годом».

В рассматриваемый период происходили также значительные изменения в оформлении состава  удостоверения документа. Во всех документах во второй четверти – конце XVIII века начинает присутствовать авторская подпись. Особенное внимание в законодательных актах центральной и высшей власти уделялось удостоверению таких документов, как протоколы Сената.

В дополнение к петровским указам 1711 – 1714 годов, Сенат издаёт указ от 27 июля 1739 года «О неисполнении протоколов, не подписанных всеми  сенаторами», в котором приказывается «…по протоколам, которые пока всеми Правительствующего Сената руками не подписаны, отправления не чинить». 9 ноября другой указ «О нечинении исполнения по протоколам, не подписанным всеми сенаторами» подтверждает это решение. В нём было выражено недовольство высшей властью неисполнения предыдущего указа, выражавшееся в том, что «…многие журналы подписаны рукой Сенаторов от двух или от трёх персон, а прочих подписания не имеется…» и поэтому руководство Сената в жёсткой форме требовало, чтобы «…ни один журнал без подписания всех рук оставаться не должен». Из этого следует, что уже в XVIII веке удостоверению документов придавалось большое значение в теории, хотя на практике нередко эти требования игнорировались.

Следующим важным законодательным  актом, касающимся вопросов удостоверения документа, был указ Сената от 19 февраля 1786 года, в котором вводились изменения в подписи документов, направляемых императорским особам – «Об употребления слов и речений «бьёт челом» и замене их на «просит имярек». В нём предписывалось «после титула Её Императорского Величества вместо «бьёт челом» ставить «приносит жалобу» или «просит имярек». В присылаемых же к императрице письмах и реляциях, или же донесениях, в конце указанных документов «…вместо «всеподданнейший раб», подписывать просто «всеподданнейший» или «верный подданный», а равным образом в патентах, присяжных листах и всех прочих бумагах, где слово «раб» включено было, вместо оного употребить имя: «подданный». Документы удостоверялись печатями. При вступлении на престол нового царя или царицы вслед за изменением титула, менялась и печать.

Со второй четверти –  конце XVIII века происходили дальнейшие изменения в оформлении документа, направленные на его дальнейшую формализацию, введение табличных форм документа, приведения к единому стандарту документов одного вида. Уделялось большое внимание и удостоверению документа: предпринимались попытки вести жёсткий контроль за подписанием протоколов Сената. Также можно говорить, что изучаемые здесь законодательные акты данного периода являют собой необходимые изменения как в регламентации оформления документов, так и всего делопроизводства высших, центральных и местных органов власти в целом.

Регламентация делопроизводства в законодательных  актах второй четверти – конца XVIII века представляет собой попытку высшей власти, и, прежде всего, Сената, ускорить решение дел в государственных учреждениях и упорядочить ведение переписки между ними.

                     2. Министерское делопроизводство

                                        2.2  Появление министерств

               В начале XIX в. (1801-1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. В 1802г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции – и, на правах министерства, Государственное казначейство. Каждому министерству предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже (в 1810г.) был создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом. Министерское управление как более гибкое и оперативное законодательство было закреплено Манифестом от 25 июня 1811г. «Общее учреждение министерств». С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, что повлекло за собой изменение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их работы. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917г.) получила название «министерской». Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

            Манифест был подготовлен выдающимся  государственным деятелем XIX в., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени – М.М. Сперанским.

            Аппарат управления министерства согласно Манифесту состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения – на столы. В каждом департаменте действовал совещательный орган, включающий директора департамента и начальников отделений и называемый общим присутствием. При министре действовала канцелярия министра, в каждом департаменте – канцелярия департамента. Канцелярия министра, в которой было сосредоточено «письмоводство» министерства, управлялась директором, делилась подобно департаментам на отделения и столы, возглавляемые столоначальниками. Министерское делопроизводство характеризуется расширением видового состава документации, увеличением объемов переписки, унификацией форм документов. Согласно Манифесту «Образ производства дел (документов) заключает в себе: 1) порядок вступления дел, 2) движение их, или собственно так называемое производство, 3) отправление дел, 4) ревизию и 5) отчеты…». Иначе говоря, Манифестом были определены основные этапы работы с документацией: организация приема и регистрация входящих документов, направление на исполнение и их исполнение, контроль за исполнением, регистрация исходящих документов, отправка документов адресатам.

            При подготовке текстов М.М.Сперанский  рекомендовал придерживаться строгих  языковых правил. Его рекомендации по формированию канцелярского (служебного) стиля речи внесли большой вклад в то, что в наше время называют унификацией деловой переписки.

            В целом организация работы  с документами в рамках министерского  делопроизводства представляла собой четкую систему движения документов (на современном языке – документооборот), включая и архивное хранение. Особое внимание в министерском делопроизводстве уделялось контролю исполнения (ревизии) документов. Контроль исполнения проводился по следующим показателям: «1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли составляются им заглавия. 3) Нет ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности». Самостоятельной стадией «производства дела» была «отправка дел», т.е. регистрация отправляемых документов в журналах и непосредственно.

             Эти реформы вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

            Новая система управления —  министерская, основанная на принципе  единоначалия, зародилась в недрах  старой коллежской системы: в  коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

              Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже — 1 января 1810г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

             Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

           Министры назначались самим императором  и были ответственны только  перед ним. Принцип единоначалия  положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

«Общим учреждением  министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.