Делопроизводство в начале XX века

Содержание  «Общего учреждения министерств» свидетельствует  о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин — письмоводство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, — процесс принятия управленческих решений). Это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2.Система министерского делопроизводства

              Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и глав управляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

         Непосредственно в департаменты  поступала переписка с другими  учреждениями и лицами, равного  положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

         Все поступающие в министерство  дела делились на три категории:  текущие дела (дела, поступавшие  на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) — донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

           О поступивших делах министру  докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель  дел канцелярии департамента. Эта  стадия являлась, по сути, предварительным  рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации — журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

          Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе — «исполнительные бумаги».

             Поскольку еще в последней  четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления.

             Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Документооборот в министерствах

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию  отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации  документов, направляемых в вышестоящие  учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные  журналы. Особенность последних  состояла в том, что они предусматривали  запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел  — проверка ведения дел — по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников  отделений, директоров департаментов; в губерниях — начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» — отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах — отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

 

                                  

 

 

 

 

 

 

 

                                 3. Делопроизводство в начале XX в.

3.1.Состояние делопроизводства на рубеже веков

         Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

       Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

        В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в "Общем учреждении министерств", в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

       Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

        Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

             

               3.2 Состав официальных документов XIX - начало XX  вв.

Поскольку всякое решение в министерской системе делопроизводства предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как "правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг".

Документы, создававшиеся  в процессе "производства дела" можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные  журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - "исполнительные бумаги".

В Кратком словаре  видов и разновидностей документов в определении протокола указано, что как вид документа он зародился в XVIII в. Его появление обусловлено проведением реформы государственного аппарата в XVIII в. и появлением коллегий.

Порядок документирования деятельности коллегий был закреплен  Генеральным регламентом (глава IV), в котором установлено: «Когда предложение учинено будет, то по вышеописанному порядку от нотариуса одно по другом в протокол записывается, и потом во всем коллегии...».

Результаты анализа  документации губернских учреждений, представленной в фондах Государственного архива Тверской области свидетельствуют о том, что данный вид документа применялся и в деятельности губернских учреждений.

Протокол XVIII - н. XIX вв. - это внутренний документ, в котором фиксировался ход рассмотрения вопросов, а также вынесенных по ним решений, принятых посредством коллегиального осуждения и голосования.

Степень важности рассматриваемого вопроса напрямую влияла на подробность  фиксации хода его обсуждения. В  зависимости от «подробности» фиксации информации протоколы можно разделить  на краткие и подробные. Так называемые подробные протоколы называли журналами. Однако данное наименование разновидности протокола (журнал) законодательно не было закреплено, вследствие чего можно сделать вывод о его появлении и закреплении на практике. Функциональное назначение протокола и журнала на протяжении XVIII в. было идентичное.

Как вид документа  понятие журнал официально вводится в оборот «Учреждением Государственного совета» (1810 г).

В отличие от XVIII в., в  делопроизводстве н. XIX в. в журналах обсуждение каждого вопроса отражалось, как правило, в обобщенном виде: несколько выступлений одного лица могли быть сведены воедино, близкие мнения могли излагаться как нечто цельное и т.д.

Журналы составляли после  заседания на основании кратких  записей секретаря. В процессе исследования документов фондов Государственного архива Тверской области было выявлено, что продолжительность заседания напрямую влияла на объем журналов, которые в дальнейшем переплетались в отдельную книгу с титульным листом, на котором указывалось наименование вида документа, заголовок к тексту, дата документа и место создания документа. В XIX в. данный вид документа, как правило, опубликовывался посредством изготовления копии в типографии.

В делопроизводстве XIX в. протокола и журнал как бы поменялись «ролями». В XVIII в. формуляр протокола был законодательно закреплен Генеральным регламентом, и был описан: «прежде надлежит в верху листа год и число написать, потом присутствующие члены записать, и потом протокол держать». В законодательных актах XIX в. формуляр протокола отсутствует.

После принятия решения, которое обязательно должно было быть зафиксировано в протоколе (журнале), члены комиссии проставляли  личные подписи. Они располагались  после каждого принятого решения.

Реквизит «наименование  вида документа» появился лишь в XIX веке и располагался по центру листа, указывался прописными буквами, далее чуть ниже указывался «заголовок к тексту» в форме родительного падежа. Например, Журнал заседания Тверского губернского правления.

В протоколах «наименование  вида документа» указывалось после верхнего поля либо по центру, либо от левого поля, если заголовок к тексту не указывался на отдельной строке.

Реквизит «дата документа» имел два способа оформления:

1. Если заголовок к  тексту указывался после наименования  вида документа, то дата оформлялась ниже заголовка с предлогом «от».

2. Когда «дата документа» указывалась в одну строку с заголовком к тексту.

В соответствии с нормами  регламента XVIII в. в случае отсутствия на заседании какого-либо члена коллегии, нотариус должен был в протоколе указать, кто и по какой причине отсутствовал. В XIX в. в протоколах и журналах подобного рода информация не указывается.

Документы фондов Государственного архива Тверской области позволили  сравнить законодательно закрепленный формуляр протокола с формуляром, сложившимся на практике в местных учреждениях.