Делопроизводство в учреждениях дореволюционной России

   В левом нижнем углу проставляли дату подписания: "Генваря 21 дня 1753 года".

   Исходящий регистрационный номер писали вдоль поля документа.

   При получении документа в левом верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: "Получено июля 15 дня 1745 года".

   Документы в ряде случаев скреплялись печатью. В главе 13 Генерального регламента определен порядок пользования печатями: " Государственным печатям,  за которыми посылаются  грамоты  в иностранные  государства,  також и к гетману,  быть по прежнему в коллегии иностранных дел. А которою печатью печатают грамоты и указы и  прочее  внутрь государства, той быть при сенате у особого человека; а пошлинному доходу от печати быть в смотрении камор и  штатс-контор-коллегии, так как и прочие доходы.

   В адмиралтействе быть особливой печати,  а которые грамоты и указы и прочие подлежат ко взятью пошлин, те оною не печатать, но относить  к  печати  в  сенат,  и  чтоб от того в пошлинном сборе повреждения не было,  чего  президенту  и  членам  адмиралтейской коллегии надлежит смотреть накрепко.

...В прочих   коллегиях   сделать   особливые   ж   печати,  со изображением его  царского  величества  герба,  и  с  надписанием звания каждой коллегии, и иметь оные ради запечатывания дел в той коллегии под охранением и замком оной коллегии секретаря, дабы от небрежения  оного  каких  подложных писем печатано не было.  Того ради,  когда о делах его величества  корреспонденция  отправляема быть   надлежит,   то  канцеляристу,  которому  оные  дела  будут поручены, оною печатать при присутствии той коллегии вахмистра. А ежели  кто  дерзнет оною печатью какие подлоги чинить,  такового, несмотря на лицо,  штрафовать яко неверного слугу,  по  препорции умысла  его  и  учиненной вреды,  лишением чести и пожитка;  а по состоянии важности дела и живота лишен быть имеет".

   На документах XVIII в. наблюдается большое число отметок. Прежде всего это резолюция, ее писали на лицевой стороне первого листа. Можно встретить отметки о рассмотрении дела, о том, с кем передали документ и т.д.

   Особенности коллежского делопроизводства заключалось в следующем:

• делопроизводство регулировалось законодательством;
• начался процесс формирования штата чиновников как государственных служащих, профессионально работающих с документами;
• организация и технология делопроизводства была построена с учетом коллегиального принципа принятия решений в государственных учреждениях;
• в связи с отменой столбцов и введением листовой формы документа произошли коренные изменения формуляра документа;
• разработана и введена в практику работы технология регистрации документов, контроля их исполнения, текущего и архивного хранения документов;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.министерское делопроизводство (XIX - начало ХХ вв.)

 

   В начале XIX в. система государственных учреждений России в результате административных реформ Александра I была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями были Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет; позже, во второй половине XIX в., создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями - министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775г. и в течение первой половины века почти не претерпели изменений.

   Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX - начала XX вв. называют министерским.

   Высшие государственные учреждения - Сенат, Комитет Министров, Государственный совет - основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с документами, названными "учреждениями": "Учреждения Правительствующего Сената", "Учреждения Комитета Министров", "Учреждение Государственного Совета". Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалось гибкость и оперативность.

   Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811г. "Общего учреждения министерств". Девятилетний срок, разделивший два закона, свидетельствует о том, что реформа центрального аппарата явилась не единовременным актом, а была длительным и сложным процессом. Это осознавалось идеологами министерской системы. М.М. Сперанский писал, что "учреждения министерства есть, конечно, важный шаг к лучшему устройству управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть совершенства, надобно сделать и первый, и второй, и третий". Организационное устройство министерств в период формирования министерской системы носило переходный характер, когда новые идеи организации управления и делопроизводства проверялись практикой работы отдельных ведомств. Наибольшую активность в поиске оптимальных решений проявили Министерство внутренних дел и Министерство финансов.

   Цель "Общего учреждения министерств", завершившего министерскую реформу в начале XIX в., заключалось в законодательном закреплении единообразия в организационном устройстве министерств, которое базировалось на внедрении в их деятельность новых принципов управления. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.

   Второй важный принцип  - принцип иерархии, предполагал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Обязанности были установлены для чиновников всех рангов, их нарушение влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц - от нижестоящих к вышестоящим.

   Внедрение этих принципов оказало влияние на структуру министерств и на систему работы с документами.

   Так же, был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля над исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе "образ производства дел". Он включал пять составных частей:

• порядок вступления дел;
• движение их, или собственно так называемое делопроизводство;
• отправление дел;
• ревизию;
• отчеты;

   Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнением. Завершалось "производство дел" по "Общему учреждению составлением отчетов".

   Новые принципы, основанные на иерархическом построении аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения документа в процессе его обработки во всех структурных подразделениях. 

   "Общее учреждение министерств" узаконило введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: при министерстве - "Совета Министра", при департаментах - "Общего присутствия департамента", носивших совещательный характер. В состав этих органов в основном входили чиновники. Во второй половине века наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала, науки, искусства. Их знания и практический опыт способствовали к всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

   Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. Закон прямо указывал, что "различная степень власти" - главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому законодательство Российской империи достаточно четко определило виды документов, которыми осуществлялась переписка между органами власти и управления.

   Все поступающие и отправляемые документы составляли "переписку министерства" и делились на два потока:

• переписка министра;
• переписка департамента;

   А так как закон определил компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставилась в зависимость от заключенной от них информации.  

   Подготовка проекта документа начиналась в одном из столов, затем он последовательно передавался в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит ондно из основных отличий министерского делопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подготовительная работа велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чиновники всех структурных подразделений министерства принимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департамента в зависимости от того, кто подписывал документ - министр или директор департамента. ВСе входящие и исходящие документы регистрировались в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные - в отделениях.

   Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась "ревизия дел", т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись "ведомости" о количестве исполненных и неисполненных дел. В конце года составлялась общая ведомость по министерству. Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

   Со всех исходящих документов снимались копии ("отпуски"), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

   Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

   От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления; от Государственного совета - высочайшие утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношения.

   Ход заседания совещательных органов (Совета Министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

   В параграфе 262 "Общего учреждения министерств" впервые установлена зависимость юридической силы документа от правил его оформления: "Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму".

   К "Общему учреждению министерств" приложены четыре формы "переписки", служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловых расположением реквизитов, включающим наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывается адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х гг. XIX в. из стали изготовлять типографским способом.

   При анализе "сношений" следует иметь ввиду, что на одних документов наименование вида обозначалось, а в других "беззаглавных"  оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

   Вышестоящие учреждения и чины, обращаясь к ниже стоящим, писали адресат в дательном падеже: "Калужскому губернскому правлению". Равные с друг другом и нижестоящие, обращаясь в вышестоящие инстанции, использовали предлог "в": "В Калужское губернское правление" (Приложение 3).

   Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий обращался к вышестоящему, в состав адресата включалось обращение, соответствующее титулу: "его благородию". При общении равных должностных лиц и вышестоящих нижестоящим титул опускался.

   Документы в XIX в. обязательно имели подпись и скрепу, в которых указывали наименование должностей.

   В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов. Активно развиваются другие системы документации. Характерно, что некоторые из них приобретают четко регламентированную форму — в виде Уставов, в которых установлен состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, документирование прохождения государственной службы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г., вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе» в 1848 г.

   Характерным явлением для XIX в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг., называвшихся "сокращение документооборота", или "сокращение переписки".  Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящим учреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении кадровых вопросов, расходовании денежных сумм и т.д.