Казахстан: Обзор государственных расходов

63. Специфические шаги, которые  рекомендуется предпринять в  секторе здравоохранения, включают:  
(1) улучшение координации политики в области здравоохранения под руководством республиканского правительства ²¹, предполагающее выполнение руководителями областных департаментов здравоохранения и медицинских учреждений роли механизма идентификации и прогнозирования проблем, а также инструмента разрешения споров и распространения успешного опыта управления здравоохранением на региональном уровне;  
(2) пересмотр механизма выравнивающих трансфертов, с учётом специфических потребностей и финансовых возможностей каждого региона, с целью создать условия для доступа населения к одинаковому уровню медицинского обслуживания и сократить различия в расходах на душу населения между областями; ²²  
(3) оптимизация уровня децентрализации и рационализация использования ресурсов на оказание медицинских услуг с учётом региональных особенностей, с целью сохранения конкуренции между поставщиками услуг, создания условий для оптимальной эффективности экономики сектора, избежания дублирования функций и максимизирования потенциальной выгоды от децентрализации, к примеру, за счёт: (a) слияния городских и областных департаментов здравоохранения на уровне областного центра с целью оптимизации использования ресурсов и (б) установки измерительных приборов во всех медицинских учреждениях с целью сокращения энергетических расходов (в соответствии с предложениями Проекта Всемирного банка по здравоохранению);  
(4) отделение частной медицинской практики от государственных медицинских учреждений путём приватизации учреждений здравоохранения и/ или привлечения услуг частного сектора на контрактной основе;  
(5) пересмотр постановления Правительства, поощряющего вмешательство в управление учреждений здравоохранения (Указ # 1314/98) для обеспечения руководителей свободой оптимизации ресурсов и ввести подотчётность руководителей за результаты деятельности;  
(6) присуждение государственных заказов поставщикам медицинских услуг на конкурсной основе, с распределением ресурсов из расчёта на душу населения и минимальной стандартной стоимости пакета услуг первичной медицинской помощи;  
(7) освобождение бедного населения от платы за медицинское обслуживание с целью обеспечить гарантированный доступ к базовым медицинским услугам;  
(8) мониторинг предоставления услуг, исходя из объёма, качества и результата, а также мониторинг и оценка результата действующих реформ в секторе здравоохранения (в соответствии с предложениями Проекта Всемирного банка по здравоохранению).  
Образование  
64. С обретением независимости Казахстан унаследовал хорошо развитую сеть образовательных учреждений и высокие показатели в образовании, включая довольно высокий процент поступления в учебные заведения и почти универсальный процент грамотности взрослого населения (97.5 % в начале 1990-х годов). В условиях финансового кризиса переходного периода Казахстан боролся за сохранение былых достижений в области образования, одновременно проводя реформу системы образования, основанную на принципах независимого государства и рыночной экономики.

65. В результате экономического  спада ассигнование расходов  на образование сильно сократилось,  и структура расходов внутри  сектора претерпела значительные  преобразования: (a) государственные расходы на физические капитальные затраты резко сократились и стали незначительными; (б) хотя периодические государственные расходы как часть ВВП поддерживались с середины 1990-х, в реальных ценах они сократились; (в) доля заработной платы увеличилась и осталась высокой (хотя уровень заработной платы низкий); (г) расходы на основные образовательные материалы и товары остались низкими; (д) значительно сократились расходы на эксплуатацию и обслуживание образовательных учреждений ²³ и (е) расходы на обучение персонала стали незначительными (Глава V, Раздел Г). Большое количество школ (особенно дошкольных учреждений), было закрыто, существенно возросли прямые расходы родителей на образование детей (например, официальные и неофициальные взносы и вклады в натуральном выражении), увеличилась численность частных учебных заведений.

66. Из-за сложной экономической  ситуации сохраняется проблема  недостаточного финансирования, что  не позволяет региональному правительству  полноценно выполнять свои полномочия в секторе образования. Тем не менее, учитывая полномочия, эти недостатки можно успешно преодолеть с оживлением экономики. Кроме данного аспекта, к основным проблемам, имеющим отношение к государственным расходам на образование, относятся: (a) значительная неэффективность использования ресурсов (например, слишком низкое отношение численности студентов к численности учителей, сравнительно небольшое число учеников в классе, низкая фактическая загруженность преподавателей, чрезмерно высокая численность не преподавательского персонала, широкое использование устаревшей инфраструктуры и оборудования); (б) увеличивающееся неравенство на региональном уровне в доступе к образовательным услугам бедного сельского населения; (в) ухудшение качества образовательных услуг на всех уровнях и (г) структура системы образования, не соответствующая потребностям зарождающейся рыночной экономики.

67. Рекомендации. Учитывая важность образования для сокращения уровня бедности и экономического развития, а также проблему дефицита государственных ресурсов в Казахстане, стратегия реформы образования должна быть направлена главным образом на повышение эффективности использования ресурсов, улучшение качества образовательных услуг и сокращение неравенства в доступе к услугам, особенно в сфере базового образования (Глава V, Раздел Г).

68. В частности, Правительство  Казахстана может активно использовать  политику государственных расходов  в качестве стимулирующего инструмента  в секторе образования для:  
(a) Повышения эффективности и обеспечения финансовой устойчивости путём рационализации существующих образовательных учреждений (слияния и закрытия бесполезных/неэффективных/лишних программ и учреждений), включая: (1) сокращение численности преподавательского и не преподавательского персонала; (2) ликвидацию излишнего потенциала площадей (особенно в специализированных учебных заведениях и технических институтах); (3) пересмотр программ социальной помощи в секторе (стипендии и питание) и (4) повышение эффективности использования площадей и тепла (Глава V).  
(б) Повышения качества образования (в основном, финансируемого за счёт экономии заработной платы, коммунальных услуг и средств программы социальной защиты), при этом отдавая приоритет: (1) обеспечению основными обучающими материалами и товарами; (2) повышению квалификации преподавателей; (3) введению новой системы оценки и мониторинга студентов (переместить акцент со входящего контроля на продукт/результат) и (4) повышению потенциала руководства;  
(в) Повышения справедливости доступа к образованию с обращением основного внимания на особые потребности в образовании и условия бедного населения, и региональным неравенстве в доступе к образованию и: (1) бесплатного обеспечения основными обучающими материалами; (2) предоставления субсидий на образование и обучение, особенно в сельской местности и (3) соизмерения формулы распределения ресурсов, учитывающей подушный фактор, с уровнем бедности местного населения. ²⁴  
(г) Улучшения подготовки бюджета и повышения прозрачности процесса размещения ресурсов на основе: (1) Структуры расходов в среднесрочный период (СРСП) для подготовки эффективного перспективного плана приоритетов; (2) численности студентов, а не традиционных условных или физических нормативов; (3) более гибкой и децентрализованной финансовой политики и (4) отчётности перед местным населением (смотри выше и в Главе II).  
(д) Сокращения зависимости от государственного финансирования благодаря расширению источников доходов сектора за счёт: (1) ускорения внедрения новой политики обучения в системе высшего образования и программы студенческого кредитования; (2) придания официального статуса действующим неофициальным механизмам возмещения затрат с «прозрачным» процессом сбора платы и (3) создания благоприятной среды для дальнейшего развития частной инициативы в секторе образования путём пересмотра и совершенствования нормативной базы, включая процедуры подтверждения качества (например, аккредитование), налогообложение частных школ и университетов, правила и процедуры приёма.

Последовательность  политических мероприятий

69. Сокращение бюджетного  дефицита является главным вопросом  политики экономической стабилизации  Казахстана. Тем не менее, финансовой  стабильности можно добиться  только в том случае, если политика сокращения бюджетного дефицита будет соответствовать: (a) разумной структуре расходов и реалистическому «сценарию» мобилизации ресурсов в среднесрочной перспективе (главным образом, от ренты за использование нефтегазовых ресурсов), как показывают прогнозы в Главе I и (б) реформе структурной перестройки республиканского и регионального правительства, направленной на повышение эффективности и отчётности расходования государственных средств.

70. Поэтому, в общем,  стратегия сокращения бюджетного дефицита, мобилизации ресурсов, определения приоритетности государственных расходов и реформа межправительственных отношений дополняют друг друга и, в идеале, должны внедряться одновременно, как единый пакет мероприятий. Тем не менее, учитывая степень и важность реформ, с одной стороны, и ограниченный потенциал, с другой, правительство может выделить наиболее важные компоненты реформ и осуществлять из поочередную реализацию. В связи с этим, возникает вопрос последовательности политических мероприятий, требующий рассмотрения порядка очерёдности и взаимозависимости различных компонентов предлагаемых реформ.

71. Фактически, большинство  предлагаемых реформ не имеет  жёстких сроков реализации, и  их внедрение может проходить  при минимальных предварительных условиях. Тем не менее, существуют особые случаи, в которых реализация политики требует последовательности или одновременности мероприятий. На практике, передача администрирования местных налогов региональным властям (как предлагается в Главе IV) имеет тенденцию быть эффективной только в том случае, если осуществляется после прочного установления предлагаемых механизмов мониторинга и отчётности и, если наращивание местного потенциала администрирования налогов находится на продвинутом этапе реализации хотя бы в самых важных регионах (Главы III и IV). Кроме того, добиться успешного осуществления крупномасштабной приватизации, реформы государственной службы и заработной платы (которая начинает внедряться на региональном уровне) и передачи финансовой ответственности за соответствующие капитальные расходы региональным властям будет намного проще в условиях гибких и динамичных рынков, созданных благодаря ускорению реализации действующего Закона о труде, реформы финансовой и нормативной систем.

72. Реформа межправительственных отношений требует одновременной реализации компонентов. Чтобы сохранить макроэкономическую стабильность и вертикальный финансовый баланс, реализация предлагаемой реформы «межправительственного механизма трансфертов, финансируемого из республиканского бюджета» (Главы II и III) и реформы «системы распределения налогов» (переподчинения подоходного налога с физических лиц и подоходного налога с юридических лиц) должны осуществляться одновременно (Глава IV).

73. В любом  случае, для реализации политики необходимо время, поэтому Правительство может приступить к подготовке практически всех реформ уже в ближайшее время, поскольку продвинутая стадия реализации одних политических мероприятий может явиться непременным условием начала реализации и успешного завершения других. К счастью, в Казахстане Правительство уже внедрило большую часть структурных реформ первого поколения в переходный период – либерализацию цен, обменного курса, процентной ставки, систему торговли, приватизацию малых и средних предприятий, часть реформ находится в стадии внедрения – правовая и нормативная база, либерализация рынка труда и финансового сектора, приватизация крупных предприятий, реформа государственной службы, реформа налоговой политики и администрирования налогов, реформа финансовой системы (см. Главу I, Приложение I.1). Как уже упоминалось, решающее значение имеет ускоренное завершение действующих структурных реформ с целью создания необходимых рыночных стимулов и укрепления среды, благоприятствующей развитию бизнеса. Это будет способствовать успешной реализации второго поколения реформ государственного сектора, как предлагается в данном отчете. В прилагаемой «Матрице основных вопросов и рекомендаций» содержится краткое изложение стратегических направлений политики и предлагаются сроки выполнения отдельных мероприятий.

¹ За этот период реальный ВВП снизился на 50%, а инфляция в 1993 и 1994 г.г. выражалась четырёхзначными цифрами.

² За 10 лет население ежегодно сокращалось на 1.6 %, и в 1999 году составило 15 миллионов. Расчётный номинальный ВВП на душу населения составил $1,036 в 1995 году и $1,025 - в 1999 году.

³ Пределы колебания фискального дефицита составили 4%-9% от ВВП. Печатание денег было незначительным источником дефицитного финансирования. Половина дефицита бюджета была покрыта за счёт доходов от приватизации, вторая половина – из средств внешних займов. Как следствие, в 1995 году государственный и внешний долг увеличился с 12% до 21% и в 1999 году - с 30% до 50%.

⁴ В период с 1993 по 1997 г.г. средняя продолжительность жизни снизилась c 67 до 64 лет, a процент охвата населения базовым образованием - с 92% до 89%.

⁵ Социальные расходы составляют примерно половину государственного бюджета и 3/4 совокупного местного бюджета.

⁶ При условии, что годовые темпы роста составят 3% и процентная ставка по долгам – 8% в течение нескольких лет. (Глава I, Раздел Б.)

⁷ За последние три года составили, в среднем, 3.5% ВВП—Таблица I.1, Глава I

⁸ Глава I , раздел Б, «Мобилизация внутренних ресурсов», пункт б

⁹ Глава I, Раздел Б. «Мобилизация внутренних ресурсов», пункт a

¹⁰ Например, государственной обороны, государственного порядка и безопасности, чистого воздуха и воды.

¹¹ Основанием для государственного вмешательства совсем не обязательно является прямое государственное обеспечение и/или производство (доставка) товаров и услуг; эти функции можно передать частному сектору. На практике, некоторые услуги сектора образования и здравоохранения можно передать частному сектору, при этом Правительство должно следить за финансированием и эффективным и своевременным предоставлением этих услуг. В случае появления негативных (например, загрязнение) и позитивных (например, иммунизация) внешних эффектов, вмешательство государства может стать намного эффективнее, если оно осуществляется через налогообложение или субсидирование с целью обеспечить условия, при которых частный сектор трансформирует социальные затраты и привилегии во внутренние издержки производства и адекватно удовлетворяет потребности клиента. Государственное вмешательство через регулирование может также дисциплинировать неконкурентные рынки коммунальных услуг (и, отчасти, телекоммуникаций) и позволит избежать сокращения затрат, выводящего из борьбы конкурентные силы. (Глава II).

¹² По поводу последнего, единственная попытка подготовить такой план была предпринята в рамках программы МВФ в 1999 году.

¹³ Примеры наиболее успешных методов и практики приведены во вставках III.1 - III.4, Глава III.

¹⁴ Таким образом местные акимы и маслихаты получат достаточно времени, чтобы обдумать вопросы местного бюджета. (Глава III. РазделA. «Формирование и утверждение бюджета, пункт б)

¹⁵ В местных бюджетах 1997-98 годов ассигнования на образование составили в среднем 40%, здравоохранение – 16% и социальное обеспечение и благосостояние - 21% (Глава V, Раздел A).

¹⁶ В консолидированном государственном бюджете 1999 and 2000 г.г. местные бюджеты представлены соответственно под № 44 и 43 (Глава II, Таблица II.7).

¹⁷ Глава IV, Раздел Г. «Механизмы трансфертов», пункт в)

¹⁸ В рамках периодически пересматриваемой республиканской программы социальных гарантий, составляемой в соответствии с региональными различиями в потребностях.

¹⁹ В 1998 году уровень расходов на социальную помощь был примерно таким же.

²⁰ Глава IV, «Механизм трансфертов», пункт в)

²¹ Республиканское Агентство по делам здравоохранения, комиссия по здравоохранению и Министерство финансов.

²² Как предлагается в Главе IV, Разделе Г. «Механизм трансфертов», пункт в

²³ За исключением расходов на коммунальные услуги, доля которых значительно возросла, вытеснив расходы на приобретение необходимых учебных материалов и оборудования.

²⁴ Глава IV, Раздел Г. « Механизм трансфертов»