Оценка эффективности аграрной политики

  

   В настоящее время Россия переживает сложный период в своей истории. Проведены кардинальные преобразования в агропромышленном комплексе, затрачены огромные усилия на практическое осуществление “передовых” идей форсированного перехода к рыночной экономике. Но спустя несколько лет пришлось официально признать, что проводилась ошибочная аграрная политика.

   Первоначально, особенно в средствах массовой информации, преобладал взгляд на новые условия хозяйствования как на свободные рыночные отношения. Поэтому вопрос о приоритетах аграрной политики казался незначительным и неактуальным. Реальная практика реформирования довольно быстро развенчала этот рыночный романтизм. Сейчас сформировалось понимание того, что при современном уровне развития производительных сил, масштабах производства и сложности хозяйственных связей не обойтись без государственной поддержки производителей продовольствия.

   Переход от огосударствленной к рыночной экономике требует разработки новых методов обоснования решений по экономической политике России, включая аграрную политику. В условиях диспаритета цен, повсеместной дефицитности ресурсов и необходимости достижения определенных целей исходным пунктом в механизме принятия решений по аграрной политике является определение приоритетных направлений воздействия Государства на производство и потребление продукции агропромышленного комплекса - вопрос, который долгое время не находит нужного внимания.

     На разных этапах жизни советского Государства принималось немало решений по вопросам развития сельского хозяйства, сопряженных с ним отраслей и конечных потребителей. Среди продуктов питания стратегически важным всегда признавалось зерно. Однако это не всегда получало практическую реализацию. В разные периоды экономического развития нашей страны приоритет отдавался и техническим культурам, и животноводству, и региональным производствам (например, Нечерноземной зоне). Выбор приоритетов осуществлялся без проведения соответствующего анализа, позволяющего сопоставить их и оценить с позиции эффективности. Поэтому до сих пор остается открытым вопрос о том, была ли аграрная политика в советский период эффективной по сравнению с другими странами или же она носила полустихийный эпизодический характер.

Аграрную политику можно определить как совокупность мер и действий, направленных на динамичное и эффективное развитие аграрного производства, с учетом особенностей экономического и социального развития каждого региона РФ, для обеспечения продовольственной безопасности страны в целом.

Сегодня необходимо применение современных критериев оценки эффективности отечественных аграрных преобразований в исторической ретроспективе.

   Измерение эффективности через сравнение объемов затраченных ресурсов и степени достижения целей делает необходимым наличие четко определенных целей политики.  Цели политики должны быть измеримыми и четко обоснованными. Также на этапе планирования государственной политики должны быть разработаны четкие индикаторы достижения целей государственного вмешательства, по которым потом будет проводиться оценка эффективности. Используемые механизмы достижения целей должны быть прозрачны и предполагать возможность количественного анализа эффективности.

   Требование эффективности использования бюджетных средств устанавливается Бюджетным Кодексом РФ. Ст. 34 дает следующее определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств: «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

    В то же время, явного требования мониторинга эффективности расходов и внесения изменений в бюджет в соответствии с результатами проверок в российском законодательстве нет. В результате контроль за расходованием государственных средств сводится к проверке целевого использования средств, а не эффективности.

   Измерение эффективности осуществляется по каждой конкретной программе сточки зрения достижения ее целей. Такое определение эффективности требует, чтобы государственная политика была на этапе планирования сформулирована в терминах бюджетных программ.

     Бюджетная программа регулирования агропродовольственного сектора – это система мероприятий, направленная на решение социальных или экономических проблем в агропродовольственном секторе, связанных с достижением одной или нескольких целей

государственной агропродовольственной  политики. Программа ограничена по времени действия и прекращает функционировать после достижения установленных в ней целей.

В бюджетной программе  должны быть определены следующие компоненты:

ƒ цели и задачи;

ƒ объекты программы;

ƒ система мероприятий для достижения целей;

ƒ необходимые ресурсы для достижения целей, обоснование объемов финансирования;

ƒ распределение объемов и источников финансирования по годам;

ƒ система качественных и количественных индикаторов для оценки эффективности осуществления программы.

 Только в том случае, если выполняются требования к формулированию программ на этапе планирования, эффективность политики может быть адекватно измерена.

   Эффективность аграрной политики и государственного регулирования АПК оценивается исходя из общих положений теории и практики эффективности. Она рассматривается как результат, конечный итог осуществления каких-либо процессов или деятельности субъектов

хозяйствования и управления.

Реализация аграрной политики – многогранный и длительный процесс, поэтому в первую очередь  необходимо выявить, в чем, где и когда проявляется ее результативность, каков характер получаемых результатов.

АПК представляет собой  сложную социально-экономическую, иерархически построенную и территориально рассредоточенную систему, поэтому результативность его функционирования и регулирования имеет множество проявлений. При оценке аграрной политики следует учитывать все виды ее эффективности:

– политическую, состоящую  в поддержке существующего общественного  строя, на страже которого стоит государство  и субъекты его политики;

– экономическую, связанную с рационализацией  производства, улучшением использования  ресурсов, обеспечением рентабельности производства;

– социальную, направленную на улучшение  условий, повышение уровня жизни  населения и развитие сельских территорий;

– экологическую, отражающую усилия по сохранению окружающей среды и  уменьшению отрицательного ее влияния  на все стороны жизни общества.

Аграрная политика пронизывает  все уровни иерархии агропродовольственного комплекса, и ее результативность на разных уровнях проявляется по-разному. В связи с этим также выделяют и учитывают эффективность:

– народнохозяйственную, выражающуюся в эффекте аграрной политики и  государственного регулирования для  всего общества и агропродовольственного комплекса в целом;

– региональную, показывающую эффективность  государственной (федеральной и  региональной) политики для отдельных  регионов – субъектов РФ, экономических  районов, агропромышленных зон и  т. д.;

 – отраслевую, связанную с  улучшением социально-экономического положения отраслей агропродовольственного комплекса – сельского хозяйства в целом и его подотраслей, перерабатывающей промышленности, хранения и реализации продукции и др;

– корпоративную, отражающую результативность политики для отдельных производителей, их объединений, групп и населения с различными интересами.

Технологическая эффективность –  это результат достижения отраслевого, национального или мирового технологического уровня производства, запланированных  в бизнес-плане, за более короткое время или с меньшими финансовыми затратами. Результатом технологической эффективности могут быть качество труда, конкурентоспособность продукции.

Все виды эффективности могут и  должны быть выражены обширной системой обобщающих и частных показателей. В первую очередь необходима оценка главной цели сектора – обеспечение населения страны продовольствием в достаточном количестве, необходимого качества и по доступным ценам. Общей оценки «да» или «нет» здесь недостаточно, она

должна быть детализирована. Необходима оценка количества произведенной продукции по сравнению с потребностью и достигнутыми уровнями.

   Аграрная политика связана с социальным, промышленным, региональным, кадровым и другими направлениями политики, которые могут оказывать одновременное влияние на агропродовольственный комплекс. Результат влияния аграрной политики не всегда удается выделить в чистом виде, он может быть следствием совместного действия и взаимодействия (синергический эффект) разных направлений политики, поэтому при оценке эффективности необходимо учитывать их взаимодействие и комплексное влияние на регулируемые государством объекты, выделять результаты частного и общего действия.

Эффективность политики должна быть вначале выявлена и измерена, выражена через соответствующие показатели, а затем подвергнута оценке с использованием соответствующих критериев и показателей.

Критерий эффективности аграрной политики – это степень достижения (осуществления) объективных целей. Эффективность определяют, сопоставляя  результаты с целями. Методологически важно различать объективно необходимые научно обоснованные цели развития аграрного сектора экономики и фактически объявленные. Фактические цели зависят от уровня развития экономики страны, степени научного обоснования политики, момента времени, общих политических целей, соотношения политических сил и групп влияния на экономическую политику, масштаба рассматриваемых мероприятий, поэтому они могут отличаться от необходимых.

Объявленные цели могут иметь декларативный  характер или прикрывать другие цели, действительные. При недостаточном научном обосновании мероприятий не исключены заблуждения в выборе целей и принимаемых решений по регулированию развития сектора.

Меры государственного регулирования  агропродовольственного комплекса  направлены на преодоление недостатков механизмов рыночной экономики. Главная цель аграрной политики – улучшение экономических и социальных параметров АПК, условий и результатов его деятельности.

Эта общая цель детализируется и  конкретизируется в многоугольниках  целей, по направлениям деятельности и уровням управления. Так, Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» задачами государственного регулирования определял стабилизацию и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровня дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защиту отечественных

товаропроизводителей в сфере  агропромышленного производства.

В соответствии с многообразием видов эффективности агропродовольственного комплекса могут быть получены многочисленные ее оценки – экономическая, социальная, народнохозяйственная, корпоративная и др. Оценивается также эффективность отдельных мероприятий государственного регулирования с дифференциацией по времени и территории. Критерий оценки всегда постоянен – степень достижения поставленных целей.

Нередко возникает вопрос: как быть, если оценки получаются противоречивыми, например политическая эффективность достигнута, а социальная и экологическая нет. Во-первых, необходимо рассматривать все виды эффективности, получать систему частных и общих оценок. Во-вторых, предпочтение следует отдавать оценкам аграрной политики в

целом, исходя из высшей цели. В-третьих, если оценка по отдельным видам эффективности свидетельствует об ухудшении положения, например экологической или социальной обстановки, а по другим (политическая, экономическая эффективность) результат положительный, в целом такое регулирование признается неэффективным. Для России наибольший практический интерес представляет оценка политики, относящейся к преобразованиям в аграрном секторе. Как известно, государство в лице исполнительных органов отказалось от реализации конкретных мер экономического регулирования аграрного

сектора и заменило их системой преимущественно административных мер, направленных на приватизацию земли и государственной собственности, либерализацию цен, преобразование форм хозяйствования, ликвидацию государственного планирования и закупок продукции сельского хозяйства, отмену гарантированных занятости, доходов населения, прекращение

развития социальной сферы села и т. д. Эта политика была подчинена общей политической цели замены существующего строя, в ней, как и в последующие годы, игнорировались альтернативные варианты, разработанные научными учреждениями России. В основу этой

политики была положена «Стратегия реформ в продовольственном и аграрном секторах экономики бывшего СССР», разработанная в 1991–1992 гг. Всемирным банком и Комиссией России по сотрудничеству с ним. В ней по существу ставились политические цели по преобразованию общественного строя России, а не по решению назревших проблем реформирования и повышения эффективности аграрного сектора. Такая политика дала ряд положительных частных результатов (передача земли и средств производства в собственность работникам, свобода выбора форм и методов хозяйствования, формирование многоукладной экономики), но в целом была неэффективна. Вместо улучшения экономических и социальных параметров агропродовольственного комплекса в нем было нарушено нормальное воспроизводство во всех сферах, ухудшились экономическое положение производителей продукции сельского хозяйства, питание основной массы населения, упал уровень продовольственной безопасности государства. Государственное регулирование многообразно по формам и методам осуществления, их сочетанию в те или иные периоды развития национальной экономики. Они дают разный эффект, сопровождающийся различными социально-экономическими последствиями. В связи с этим при определении эффективности государственного регулирования следует, во-первых, рассматривать соответствие полученного результата поставленной социально-экономической цели, а также степень этого соответствия. Во- вторых, достижение поставленной цели связано с определенными народнохозяйственными издержками, которые желательно минимизировать.