Государство как участник инвестиционной деятельности

Государство как участник инвестиционной деятельности, выступая в качестве инвестора, равноправного  субъекта гражданско-правовых отношений  в инвестиционной деятельности, одновременно осуществляет верховенство в пределах государственной территории и организует свою законодательную, исполнительную и судебную власть путем принятия правовых предписаний. Такие предписания  принимаются органами государственной  власти в пределах их компетенции  и обеспечиваются принудительными  мерами. 
В то же время государство выступает и собственником имущества. Управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь кокона государственного регулирования, поскольку административная деятельность является проводником государственных велений. 
Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы*(303).

Выступая как собственник, государство должно решать задачу по эффективному управлению своим имуществом, что подразумевает в свою очередь  наличие инвестиционных отношений, в которых оно выступает в  качестве инвестора. Нередко государство  выступает и в качестве реципиента инвестиций. Также остается открытым вопрос по определению правовых оснований, по которым осуществляется передача денежных средств от государства-инвестора  при осуществлении инвестиционной деятельности. 
В контексте этого вопроса необходимо установить определение понятия управления по отношению к собственному (в смысле – своему) имуществу государства. Как известно, оно не используется в ГК РФ вообще. Оно появляется, лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существуют две его разновидности – управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица. 
При управлении имуществом государство-инвестор*(304) отстранено (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, т.е. существуют два субъекта, связанных отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за “эффективность” управления. Когда же инвестор и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. В управлении имуществом государства-собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления.

При управлении деятельностью  юридического лица сходство с государственным  управлением еще больше: 
- их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства; 
- построение органов управления юридического лица отвечает иерархии; 
- органы управления юридического лица имеют властную компетенцию; 
- для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.). 
В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия “управление” в области инвестиционного права вполне отвечает его сущности. И прежде всего абсолютно четко стоит вопрос о публично-правовой, властной стороне проблемы. 
Поэтому новые экономические условия требуют определения роли государства как главного регулятора и участника инвестиционных отношений. 
Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. В первую очередь это означает отказ государства от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права – таким, как равенство участников гражданско-правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.

Рассмотрим теперь нормативный  аспект управления государственной  собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются  в ст. 8, 34-36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно  это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной  собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения  РФ, разграничении государственной  собственности как предмете совместного  ведения РФ и субъектов РФ. 
В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня: федеральная собственность и государственная собственность субъектов РФ. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Что касается имущества казны, то под таковым понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями. 
Решение вопросов управления государственной собственностью как необходимого элемента инвестиционной деятельности предполагает учет институционального аспекта проблемы. В первую очередь, это ресурсы, находящиеся в ведении Федерального казначейства, получившего на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”*(305) статус федеральной службы.

Материальные ресурсы  до недавнего времени находились в ведении Министерства имущественных  отношений, которое упразднено на основании  Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти”. Взамен образовано Федеральное агентство  по управлению федеральным имуществом. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 “Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом” основными функциями агентства в пределах установленных полномочий являются осуществление полномочий государства как собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества. Также данный орган осуществляет учет федерального имущества и ведет его реестр*(306). 
Согласно ст. 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.

Муниципальная собственность  представляет собой отдельную форму  собственности, существующую параллельно  с государственной. Соответственно, право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. Следовательно, и инвестиционные отношения с участием инвесторов – представителей органов местного самоуправления по своему характеру и юридической природе находятся в одном ряду с государственными инвесторами. 
Их сближает то, что через посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Но между ними имеются и значительные различия. Если субъектами права государственной собственности являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, иными словами, население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления. Как сказано в ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления. 
Для участия государства в качестве инвестора ему необходимо иметь самостоятельную правосубъектность. В такой ситуации возникает еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) – самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем – определение субъекта имущественной ответственности.

Ведь государство, как  и другие публично-правовые образования, в силу п. 3 ст. 126 ГК РФ либо вообще не отвечает по обязательствам своих юридических лиц (прежде всего унитарных предприятий), либо несет по ним только субсидиарную ответственность (если речь идет о бюджетных учреждениях или казенных предприятиях). С другой стороны, и сами эти юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам создавшего их публично-правового образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ). 
Ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах – публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) – возникло то или иное инвестиционное правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества – непосредственно государственного или другого имущества этого юридического лица – включается результат инвестиционной деятельности (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т.д.). 
Так, выступая в качестве реципиента инвестиций при эмиссии государственных займов (облигаций) государство имеет очень специфичный статус и отличается от других институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг. Поскольку государственные займы являются добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции РФ, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским частным, а не публичным правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре – договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ). Отсюда вытекает и запрет изменения условий выпущенного в обращение займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (ст. 450-452 ГК РФ)*(307).

Согласно п. 5 ст. 817 ГК РФ к  займам, выпускаемым муниципальными образованиями, соответственно применяются  правила о договоре государственного займа. 
В соответствии со ст. 816 ГК РФ договор займа может быть заключен путем выпуска и продажи облигаций. По договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект РФ, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Правила о договоре государственного займа, соответственно, применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием. 
Вопросы государственных и муниципальных займов регламентируются Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ)*(308). Государственный или муниципальный заем (заимствование) по БК РФ – передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. В результате произведенного займа возникает государственный или муниципальный долг. Внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте РФ. Государственным долгом РФ являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства  РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и  долгосрочными (от 5 до 30 лет). Они погашаются в сроки, которые определяются конкретными  условиями займа и не могут  превышать 30 лет. Изменение условий  выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты  и размера процентных платежей, срока  обращения, не допускается. 
Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления. 
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации. 
С помощью государственных внешних заимствований РФ покрывается дефицит федерального бюджета, а также погашаются ее государственные долговые обязательства. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Осуществлять внешние заимствования от ее имени может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.

Государственные и муниципальные  внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих  бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение  государственных и муниципальных  долговых обязательств. 
Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга. 
Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предела государственного внешнего долга. 
Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным или муниципальным гарантиям. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.