Государство как участник инвестиционной деятельности

В случае выпуска государственных  или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в государственной  или муниципальной собственности, исполнение обязательств по ним в  соответствии с условиями эмиссии  может осуществляться путем передачи в собственность владельцев данных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением их выпуска. При исполнении обязательств по данным ценным бумагам  путем передачи кредиторам указанного имущества размер государственного или муниципального долга уменьшается  на величину основного долга по погашаемым таким образом обязательствам. 
Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета. 
В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине России, который ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации). 
Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458*(309) утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов. 
Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Минфин России. Эмиссия облигаций федеральных займов осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется министерством исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. По срокам обращения облигации федеральных займов могут быть среднесрочными или долгосрочными.

Владельцами облигаций федеральных  займов могут быть российские и иностранные  юридические и физические лица. Владелец имеет право на получение при  их погашении суммы основного  долга (номинальной стоимости), а  также дохода в соответствии с  условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость  облигаций. 
Все сделки с облигациями федеральных займов заключаются и исполняются в порядке, установленном Банком России через уполномоченные им организации на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с облигациями федеральных займов. Денежные расчеты по сделкам с облигациями федеральных займов осуществляются через Банк России и его территориальные учреждения, а также иные кредитные организации в наличном и безналичном порядке, определяемом Банком России. 
Право собственности на облигации федеральных займов переходит (возникает) с момента осуществления приходной записи по счету депо. 
Функции депозитария выполняет организация, заключившая с Минфином России договор и имеющая лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на право осуществления депозитарной деятельности. 
Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. N 812*(310) утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации. Эмитентом облигаций государственного сберегательного займа РФ от имени Российской Федерации выступает Минфин России. 
Общий объем эмиссии данных облигаций определяется Минфином России в пределах лимита государственного внутреннего долга, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Эмиссия облигаций производится в форме отдельных выпусков. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации выпускаются в документарной форме, являются государственными ценными бумагами на предъявителя, предоставляют их владельцам право получить в соответствии с условиями выпуска процентный доход, начисляемый ежеквартально к номинальной стоимости данной облигации, превышающий уровень доходности по другим видам государственных ценных бумаг, и получить номинальную стоимость облигаций при их погашении.

Владельцами облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации могут быть юридические  и физические лица, которые по законодательству РФ являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями  отдельных выпусков займа. 
Данные облигации свободно продаются и покупаются на территории Российской Федерации уполномоченными банками и другими финансовыми организациями, определяемыми Минфином России, на основании соглашений, заключенных им с указанными банками. 
Постановлением Совета Министров РФ от 15 марта 1993 г. N 222 утверждены Условия выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа*(311). В соответствии с ними Минфином России (далее – заемщик) от имени Российской Федерации производится выпуск внутреннего государственного валютного облигационного займа. Неотъемлемой частью облигации является комплект из купонов, количество которых определяется сроком ее погашения. На облигациях и купонах имеются подписи двух уполномоченных лиц от имени заемщика и гербовая печать заемщика. Основной долг по облигациям и проценты по купонам, имеющим единый статус при погашении, выплачиваются их предъявителю. 
Облигации являются валютными ценностями и могут обращаться на территории Российской Федерации с учетом требований федерального валютного законодательства. Денежные обязательства, возникающие в процессе обращения облигаций, должны быть выражены и оплачены в безналичном порядке в иностранной валюте. 
Во всех перечисленных случаях государство выступает в роли реципиента инвестиций. При этом само оно в одностороннем порядке устанавливает правила инвестирования. Во-первых, государство считает себя вправе эмитировать облигации в самых различных формах (казначейские векселя, казначейские обязательства), иногда намеренно не используя понятие облигации с целью вывести соответствующие правоотношения из-под действия гражданского законодательства о договоре займа. Во-вторых, согласно ст. 8 и 9 Федерального закона от 29 июня 1998 г. N 136-ФЗ “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг”*(312) рассматривающего такие отношения как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти управомочены утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций “в форме нормативных правовых актов”, а не в форме типовых условий договора присоединения (ст. 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменять и (или) “дополнять” содержание таких “нормативных правовых актов” (ч. 2 ст. 12 названного федерального закона), тем самым обходя на “законном основании” установленный ГК РФ запрет. В-третьих, исполнение заемного обязательства согласно абз. 2 п. 2 ст. 2 названного федерального закона должно осуществляться в соответствии с утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год. Поэтому отсутствие в бюджете средств на погашение займа тоже становится “законным основанием” для отказа в удовлетворении требований заимодавцев – облигационеров, выступающих в качестве инвесторов (что и было недавно продемонстрировано при отказе от выплат по государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО) и по облигациям внутреннего валютного займа (“вэбовкам”), в том числе собственным гражданам-кредиторам)*(313).

Как отмечает профессор Е.А. Суханов, публичным законодательством  запутан вопрос о субъекте эмиссии  и тем самым – о субъекте ответственности по государственным  займам*(314). 
С одной стороны, в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”*(315) и в п. 1 ст. 101 БК РФ указано, что “управление государственным внутренним долгом” Российской Федерации осуществляется федеральным правительством, что как будто бы делает именно его ответственным за выплаты по этому долгу. Кроме того, до вступления в силу норм БК РФ, т.е. до 1 января 2000 г., действовал Закон РФ от 13 ноября 1992 г. “О государственном внутреннем долге Российской Федерации”. В ст. 1 этого закона говорилось, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются “долговые обязательства Правительства Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации”. Следовательно, должником по федеральным займам необходимо было считать именно федеральное правительство. 
С другой стороны, ст. 165 того же БК РФ установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное министерство финансов, которое и осуществляет затем управление государственным внутренним долгом “в порядке, установленном Правительством Российской Федерации”. Это же правило, по сути, воспроизведено и в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 29 июня 1998 г. N 136-ФЗ “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг”, согласно которому эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает “федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства Российской Федерации отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета”, т.е. федеральное министерство финансов. Оно же закреплено в п. 5.3.14 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации*(316): “управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации” и в п. 1.2 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458*(317).

Наконец, в БК РФ содержится и третий ответ на этот же вопрос: согласно п. 2 ст. 104 право на осуществление  “государственных внутренних заимствований” (т.е. займов) от имени Российской Федерации  одновременно принадлежит как федеральному правительству, так и “уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти” (т.е. Минфину России). Такая  ситуация дает возможность представителям Минфина России в судебных процессах  о взыскании долгов по государственным  займам требовать привлечения федерального правительства в качестве “надлежащего ответчика” или соответчика по иску, затягивая и усложняя процесс. 
В таких условиях, к сожалению, не приходится говорить об особой надежности государства как реципиента инвестиций по выпускаемым ценным бумагам, свойственной развитым правопорядкам. 
Таким образом, рассмотренный пример показывает, насколько публично-правовое (финансовое) регулирование закрепляет здесь различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов, пренебрегая частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников (абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК РФ). 
В соответствии с гражданским законодательством имущество юридического лица, которое принадлежит ему на самостоятельном вещном праве, должно служить для удовлетворения требований кредиторов по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности. Однако серьезное уменьшение ответственности по правилами БК РФ представляет угрозу имущественным интересам инвесторов, для которых реципиентом их инвестиций выступали бюджетные учреждения.

Отсутствие бюджетных  средств становится безусловным основанием к отмене любых обязательств государства, хотя в гражданском праве, как давно известно, отсутствие у должника необходимых денежных средств никогда не являлось и не могло стать основанием освобождения его от ответственности (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Это само собой разумеющееся для обычного участника имущественного оборота правило, по сути, парализуется, а федеральное государство, используя законодательные возможности публичной власти, вновь поставило себя в привилегированное положение, нарушив принцип равенства в отношении других участников гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ). 
Вряд ли, конечно, это обстоятельство можно считать значительным успехом в деле охраны государственных (публичных) интересов. Инвесторы при таком положении просто постараются не иметь с государством или его юридическими лицами (учреждениями) никаких дел и тем самым могут привести его к достаточно затруднительной ситуации. Развитые правопорядки и собственный исторический опыт показывают, что государство и другие публично-правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. 
Естественно, участие государства в инвестиционных правоотношениях обусловлено, прежде всего, необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, и это не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.

В настоящее время большое  значение приобретает вопрос о соотношении  указанных норм и применении их на практике. Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, очень часто оказывается  в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой – подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов. 
Приходится согласиться с мнением О.Н. Алдошина о том, что государство, в отличие от других субъектов права, самостоятельно, через соответствующие законы, определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. Без этого в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство*(318). Все вышесказанное справедливо отнести и к инвестиционным отношениям.