Основы формирования доходов местных бюджетов РФ

       от налога на прибыль (доход) предприятий;

       от подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящим территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема собственных доходов.     По объёму и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовых ресурсах местных органов власти, но и повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории. Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования бюджетов имеет ряд недостатков. Основной из них – наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов, что выражается не всегда объективно установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных, социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвердить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т.д.

Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам с учётом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами. Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объёма местных бюджетов.

Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации следовательно, расширением социальной инфраструктуры. В общем объёме местных  бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и  поселковых бюджетов.  Изучая перспективы становления развитых рыночных отношений, крайне важным представляется проанализировать способность органов местного самоуправления самостоятельно формировать бюджет, а значит, и степень их финансовой независимости.

Итак, всего существуют три источника формирования местных бюджетов. Во – первых часть налогового поступлений, а также поступлений от штрафных санкций, плата за лицензии и т.д.; во-вторых, доходы от государственной собственности; в- третьих, межбюджетные трансферты. Из этих источников первые два можно назвать относительно самостоятельными, третий зависит от тех, кто эти трансферты передаёт, т.е. от вышестоящих органов власти.

Если проанализировать структуру совокупного дохода местного бюджетов за 2008 и предыдущие годы, можно увидеть, что более половины из них составляют налоговые поступления, из них более двух третей – налог на доходы граждан.

Налог на доходы граждан, согласно Бюджетному кодексу, распределяется между бюджетами различного уровня неравномерно. Для бюджетов населенных пунктов наблюдается закономерность: чем выше статус, тем выше и доля при распределении налога на доходы граждан. Если учесть, что в больших городах доходы граждан выше, здесь более развить предпринимательство, больше подается заявок на патенты и лицензии, соответственно выше будет и поступление как от налога на доходы, так и от других налоговых и неналоговых поступлений.

Таким образом, бюджетная система приводит к тому, что у большинства населенных пунктов не остается средств для того, чтобы обеспечить себе существование без вливаний извне. Недостаток собственных средств восполняется трансфертами, предоставляемыми преимущественно из государственного бюджета. В совокупности трансферты из государственного бюджета составляют около трети всех поступлений – официальные трансферты. Из них значительную группу составляют субвенции на социальные нужды. Первое же место среди официальных трансфертов принадлежит дотациям выравнивания – это около половины всех трансфертов, что составляет около 17% совокупности дохода всех местных бюджетов. Но идут они только в бюджеты территориальных единиц и населенных пунктов, которые являются дотационными. Здесь они могут составлять около четверти или даже трети поступлений. Всего же доля дотаций и субвенций из госбюджета может превышать 50%. В этих условиях органы местного самоуправления далеко не являются финансово независимыми. Несовершенной является и система перераспределения ресурсов. Существующие механизмы указывают на то, что в результате межбюджетных трансфертов возникает «уравниловка». Создаётся ситуация, когда местные органы самоуправления лишены возможности самостоятельно решать собственные проблемы: одни из-за зависимости от дотаций из-за того, что «лишние» средства у них изымают. Таким образом, единицы местного самоуправления лишаются стимулов для более эффективного развития инфраструктуры – проще оставаться реципиентом, чем переходить в разряд доноров. С другой стороны, они оказываются зависимыми от центральных органов власти.

1.3 Исполнение местного бюджета

Исполнение бюджета – это важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица – плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.

Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1.       единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;

2.       обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счёте.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом представительной власти. В финансовых органах готовится организационный план,  в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета.

В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительными органами власти.

Бюджетная роспись – документ, содержащий детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств, и направляется для ведения в органы представительной власти и контрольно - счётные органы.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому распорядителя бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета – документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

  Кассовое исполнение бюджета, т.е. операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежи за счет бюджетных средств, осуществляется либо органами федерального казначейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета (для местных бюджетов).

Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение финансирование мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов (рис.1.3).

Рис. 1.3 – Этапы исполнения бюджета по расходам

Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня её утверждения орган и главные распорядители бюджетных ассигнований на период действия утвержденного бюджета доводят объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей получателей через уполномоченный банк (местных бюджетов).

Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.

Бюджетное обязательство – это оформленное бюджетополучателями прав предъявления требования к бюджету. На основании доведенных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязанностей они имеют право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовыми органами и доводятся до всех получателей бюджетных средств. На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

Подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств. Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств.

Расходы и платежи по реализованными обязательствами. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юридических и  физических лиц. Основанием для расходования бюджетных средств являются платёжный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. При этом объём расходуемых бюджетных средств не может превышать исполненных подтверждённых бюджетных обязательств. Сумма денежных средств, списанных с бюджетного счета в целях исполнения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетный расход.

В Российской Федерации с 1992 г. и до сих пор введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано  Федеральное казначейство. Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства: организация исполнения федерального бюджета; контроль за его исполнением; управление бюджетными доходами и расходами; регулирование межбюджетных отношений; финансовое исполнение внебюджетных фондов; управление и обслуживание государственного внешнего внутреннего долгов Российской Федерации; осуществление учёта и отчетности по движению средств федерального бюджета. На уровне органов местного самоуправления функции Федерального казначейства выполняет уполномоченный им банк, в котором открыт счёт местного бюджета. В частности, он выполняет функции:

       организации исполнения местного бюджета;

       контроля за его исполнением;

       управления бюджетными доходами и расходами;

       финансового исполнения внебюджетных фондов;

       осуществления учета и отчетности по движения средств местного бюджета.

На него возлагаются также регистрация поступлений, регулирование объёмов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей. Исполнение местного бюджета осуществляется на основе:

       отражения банком всех операций и средств местного бюджета в системе балансовых счетов;

       накопления в уполномоченном банке всех поступлений в местный бюджет и платежей местного бюджета;

       совершения банком всех кассовых операций с использованием единого счета управления этим счетом.

Кассовое исполнение местного бюджета возлагается на уполномоченный федеральным  казначейством банк. Этому банку принадлежит право открытия и закрытия счетов местного бюджета, а также определения их режима. Таким образом, исполнение местного бюджета по доходам включает:

       перечисление и зачисление доходов местного бюджета на единый счет уполномоченного банка;

       учет доходов местного бюджета и отчетности о доходах местного бюджета.

Исполнение расходов местного бюджета предусматривает осуществление процедуры санкционирования и финансирования этих расходов. Санкционирование расходов местного бюджета включает в себя:

       утверждение и доведение бюджетных ассигнований из местного бюджета;

       утверждение и доведение лимитов обязательств местного бюджета;

       принятие обязательств местного бюджета;

       подтверждение платёжных обязательств местного бюджета.

Финансирование расходов местного бюджета осуществляется уполномоченным банком. Действия по финансированию расходов также включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения плановой величины расходов. Изменение бюджетный ассигнований по сравнению с доведёнными в уведомлении о бюджетными ассигнованиями для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения расходов бюджета главным распорядителем бюджета средств в пределах его полномочий. Одна из основных причин изменения бюджетных ассигнований – невыполнение плана по доходам. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению утвержденным бюджетом финансированию расходов чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение и внести режим сокращения расходов. При этом решение о введении режима сокращения расходов должны быть указана дата, с которой вводится режим сокращения, а также режим сокращения. Если же в процессе использования бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом решение о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения. В этом случае сокращении расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюджетополучателей, а также объектов, включенных в адресную инвестиционную программу. Решения о сокращении расходов обнародуются в источнике  официального опубликования нормативных актов либо доводятся до всеобщего сведения в порядке установленном законом субъекта Российской Федерации или решений муниципальных образований. Уведомления распорядителей и получателей бюджетных средств о режиме сокращения расходов бюджета производятся не позднее, чем за 15 дней до даты его введения.  В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к неполному финансированию по сравнению с утверждённым бюджетом более чем на 10% от годовых назначений, то исполнительный орган власти должен представить представительному органу власти проект закона об изменениях и дополнениях в закон о бюджете. Представительный орган власти рассматривает указанный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то исполнительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу. При перевыполнении плана по доходам дополнительно полученные средства могут направляться финансовым органом на уменьшение размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. Во всех других случаях финансирование расходов сверх утверждённого бюджета осуществляется после внесения изменений и дополнений в утверждённый бюджет.   Главный распорядитель бюджетных средств также может перемещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более чем на 10% от утверждённых бюджетных ассигнований. В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого отдельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюджетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований. В процессе исполнения бюджета все доходы, расходов, дефицит бюджета, а также все операции регистрируется в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Бюджетный учёт ведется на основе плана счетов бюджетного учёта в обособленных регистрах учёта. Едина, методология бюджетного учёта устанавливается Правительством Российской Федерации. Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Едина, методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков её формирования и предоставления. Финансовые органы готовят отчеты об исполнении местного бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. При рассмотрении отчетов об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта  Российской Федерации или местного самоуправления и Министерства финансов Российской Федерации.  В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представительного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшими исполнительными органами власти. Годовой отчет об использовании бюджета подлежит утверждению представительным органом власти. До начала рассмотрения отчета в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, которой осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов. Орган представительной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения аудиторского заключения соответствующего контроль -счетного органа. Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несоответствие исполнения утвержденному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетными ассигнованиями, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий представительный орган имеет право принять решения об отклонении отчета об исполнении бюджета. В случаев отклонении отчета представительным органом власти исполнительный орган имеет право обратится в Прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов Российской Федерации либо правовые акты местного самоуправления предусматривают ответственность исполнительного органа перед представительным (досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия и другие), то представительный орган вправе возбудить процедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц. После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.