Александр II и контрреформы Александра III

- городская курия - в  ней участвовали лица с купеческими  свидетельствами, владельцы торгово-промышленных  заведений с оборотом не менее  6 тысяч рублей в год и определенным  объемом недвижимости;

- сельская курия - в  ней не был установлен имущественный  ценз, но была введена система  трехступенчатых выборов: крестьяне,  собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и  посылали их на собрание, которое  избирало земских гласных (в  уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный  характер, что лишало возможности  участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных  землевладельцев и городских  избирательных съездах могли  выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших  в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земские собрания - второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы. Раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения; составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание; предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства; разрешение на открытие торгов и базаров; отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог; содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны; местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию, представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции  губернских земских учреждений относилось: разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей  сообщения, повинностей, заведений  общественного призрения, а также  изменения в этом разделении; дела об открытии новых ярмарок и о  перенесении или изменении сроков существующих; дела об открытии новых  пристаней на судоходных реках и  о перенесении уже существующих; представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных; дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня; раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства; рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов; рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в  принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями; попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении); раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были  исполнительными органами земских  учреждений. Их личный состав  избирался на первом заседании  земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат,  уездных казначейств, лица духовного  звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром  внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура  председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило  выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали: составление губернских смет, раскладок  и отчетов; подготовка нужных собранию сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов и расходованием  земских сумм; представление в  суде интересов земства по имущественным  делам; распоряжение с разрешения губернатора  о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также  образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также  результаты ревизий печатаются для  всеобщего сведения в «Губернских  ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной  цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношения между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре  губернатора. Было установлено, что  отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в  количестве, не превышающем число  гласных. Таким образом, местное  население полностью утратило возможность  контролировать деятельность земских  учреждений. Складывались ситуации, когда  вновь избранные в собрании гласные  не могли ознакомиться с тем, как  работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния  земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто  хозяйственных дел, из пределов которых  земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область  от общей администрации, правительство  раздробило местное управление между  различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных  дел была в ведении различных  инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и  взять на себя ее содержание, но не имели  права, по закону, руководить обучением  в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось  функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения  и столь надежный состав земских  учреждений, правительство, предоставив  им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных  пределах. Земские учреждения не имели  своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Но и в таком урезанном  виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось  на длительный срок. К концу 70-х годов  земства были введены только в 35 губерниях Российской империи. 

     Земства состояли из уездных и губернских управ, находились под губернаторским контролем, решали местные вопросы, не имея политических прав. Земские собрания состояли из гласных, собиравшихся ежегодно под руководством предводителя дворянства. 12 июня 1890 г. установлена бюрократическая опека над земствами. Содержались земства за счёт земских повинностей. Повинности делились на общегосударственные и губернские, расходы на которые определялись соответственно в центре или на местах, в губерниях. Частные сборы назначались губернскими органами власти. Сметы расходов общих и частных земских сборов утверждал император. По особым указам центральных органов власти вводились особые и отдельные сборы по губерниям, а иногда и в целом по стране. В указе от 9 января 1836 г. Сенат учредил налог "на содержание земской полиции" в размере 0,3 руб. с души, что в 1835-1839 гг. составляло по реальной мере стоимости около 0,08 руб. Далее этот налог был определён в сумме 0,09 руб. с души. Его оклад в 1840-1870 гг. по реальной мере стоимости равнялся 0,06-0,09 руб. По отдельным губерниям периодически объявлялись временные земские сборы. Так, в 1814 г. было принято решение "собрать с крестьян губернии в пользу г. Архангельска с окладной души на городскую почтовую станцию по 6 коп., на содержание Новодвинской крепости по 3,5 коп., на квартиры для военнопленных по 3 коп., на квартиры для военных с 57 360 душ по 14 коп. и по Мезенскому уезду по 6,5 коп.". По Мезенскому уезду общая сумма этого дополнительного губернского сбора составила 19 коп. с души (по реальной мере стоимости - 3,8 коп.).9

Глава 3. Городская  реформа

Еще в период правления  Николая I для Петербурга было выработано Городовое положение, по которому восстанавливалась общая городская дума и вместо шести разрядов городского населения, установленных Жалованной грамотой городам, закреплялось пять городских сословий: потомственные дворяне, личные дворяне и розночинцы (чиновники, купцы, мещане, ремесленники). Данные категории населения выбирали всесословную Думу с численностью в сотни человек. Общая Дума выбирала распорядительную думу. Городской глава избирался представителями всех сословий. В конце 50-х годов численность общей думы была уменьшена вдвое, был установлен двухпалатный порядок выборов вместо прямого при посредстве особых собраний выборщиков, составленных сословными куриями.

      Положение о губернских и уездных земских учреждениях, буржуазная реформа, вызванная необходимостью приспособить самодержавный строй России к потребностям капиталистического развития, стремлением царизма привлечь на свою сторону либералов в борьбе с революционным движением. «... Земская реформа, — писал В. И. Ленин, — была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска» 10Проект разрабатывался с 1859 комиссией при министерстве внутренних дел (председатель Н. А. Милютин, с 1861 — П. А. Валуев). Подписанное царём «Положение» о земских учреждениях отразило различные интересы дворянских группировок. 

      В 1863 году  Петербургское Городовое положение было распространено на Москву и Одессу. В 1862 году началась выработка нового городового положения для всех городов России. В выработке проекта участвовоали представители общественности, проект был готов в 1864 году и весной 1866 года был внесен в Государственный совет, но был рассмотрен только через 2 года из-за покушения Каракозова на государя.

     В проект  были включены элементы прусской  классовой системы, по которой  все плательщики налогов делились  на три класса, каждый из которых входил в особую курию. Курии формировались в соответствии с размером уплачиваемых избирателями податей и налогов. Тем самым всесословный принцип участия населения в выборах был существенно искажен.

     Думы подчинялись  не местной администрации, а  непосредственно Сенату. Губернаторы  контролировали их деятельность  только лишь с точки зрения  законности. Недостаточная финансовая  база городских органов самоуправления  ставила их в зависимость от  государственных административных  и финансовых органов. Полиция  также фактически не подчинялась  местному самоуправлению, городской  глава находился под контролем  правительственных органов. 

     16 июля 1870 года  было утверждено Городовое положение, закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой - исполнительным органом. Думу и управу возглавляли одно лицо – городской глава, утверждаемый по своей должности губернатором или министром внутренних дел. Все городские избиратели в соответствии с имущественным цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в городскую думу. В выборах в органы городского самоуправления принимал участие широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему: в выборах участвовали лица достигшие 25 лет, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Голосование было тайным.

 Дума и управа избирались  на четыре года, половина состава  управы должна была обновляться  через каждые четыре года. Городской  глава мог приостановить решение  управы. Разногласия между думой  и управой решал губернатор.

     Устанавливалось предельное  число лиц нехристианского вероисповедания,  допускавшихся в состав управы  – оно не могло превышать  одной трети. Городским главой  не могла быть лицо еврейской  национальности. Надзор за деятельностью  городских дум и управ осуществляло  губернское по городским делам  присутствие, состоявшее из чиновников  под представительством губернатора.  Присутствие принимало жалобы  на действия органов городского  самоуправления и контролировало  их хозяйственную деятельность. В компетенцию городской думы  входили вопросы: о назначении  выборных должностных лиц, установлении  городских сборов, сложении недоимок, установлении правил о заведовании  городским имуществом, о приобретении  городской недвижимости, о займах.