Гранкин И.В. Парламент России (Москва г.1999)

В целом реализация изложенных предложений позволит повысить качество законодательной работы, сократить нерациональные расходы на содержание депутатского корпуса и аппаратов палат, установить более справедливую систему их материального вознаграждения.

Четвертая глава “ОБЩИЙ ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ” Под общим порядком работы палат Федерального Собрания РФ следует понимать формы проявления их жизнедеятельности, выявления коллективной и индивидуальной воли парламентариев с целью принятия законов и других решений, в рамках которых реализуется компетенция Государственной Думы и Совета Федерации. В целом регламенты палат Федерального Собрания РФ устанавливают такой порядок работы Государственной Думы и Совета Федерации, который позволяет им реализовывать свои конституционные полномочия. На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Протокол подписывается председательствующим на заседании. Стенограммы заседаний Государственной Думы подлежат официальному опубликованию, кроме стенограмм закрытых заседаний. Депутат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликования.

Заседания Государственной Думы проходят в среду и пятницу. Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.

Каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час» для ответов Председателя и членов Правительства Российской Федерации на вопросы и запросы депутатов Государственной Думы. При этом заслушиваются не более двух приглашенных от Правительства Российской Федерации. Все заседания Государственной Думы начинаются с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат обязан присутствовать на заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании палаты депутат Государственной Думы заблаговременно информирует руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы. Однако нередко эту норму депутаты игнорируют, а применить к злостным прогульщикам какие-либо меры воздействия невозможно, в связи с чем вполне обоснованно предложение Председателя Государственной Думы Г-Н. Селезнева о необходимости введения в отношении таких депутатов мер воздействия вплоть до штрафов, лишения премий, вычетов из зарплаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессии/утверждаемой на одном из ее первых заседаний, календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным Советом Государственной Думы по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы, и порядком работы Государственной Думы на очередное заседание, утверждаемыми Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой и формируемый на его основе проект порядка работы очередного ее заседания составляются, как правил су исходя из последовательности поступления законопроектов в Государственную Думу В проект порядка работы Государственной Думы законопроекты включаются в следующей последовательности:

a) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты, рассматриваемые во втором чтении;

в) законопроекты, рассматриваемые в первом чтении. Предложения о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов предварительно представляются в Совет Государственной Думы в письменной форме комитетами, комиссиями, депутатскими объединениями, группами депутатов или отдельными депутатами Совет Государственной Думы принимает решение о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов или об отклонении данного предложения. Порядок проведения заседаний Совета Федерации определен в главе 5 Регламента Совета Федерации. Заседания Совета Федерации проходят в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено. Каждому члену Совета Федерации отводится в Большом зале заседаний Совета Федерации постоянное место, которое оформляется табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта Российской Федерации, который он представляет, а также оборудуется необходимыми для работы электронными и техническими средствами. Внеочередные заседания палаты могут созываться по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложение субъекта Российской Федерации о созыве внеочередного заседания Совета Федерации оформляется решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который инициирует такое заседание.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.

В Совете Федерации, как и в Государственной Думе, голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол заседания Совета Федерации и включаются в стенограмму заседания.

Игорь Васильевич Гранкин подробно описывает распорядок работы Федерального Собрания , и в выводе ,с целью повышения ее работоспособности и “производительности”, приводит ряд своих предложений :

- Увеличить число заседаний Совета Федерации, так как «механический прогон» на одно-двухдневном заседании 50— 80 и более вопросов не позволяет разобраться палате в их содержании»

- Отказаться от практики принятия членами Совета Федерации решений опросным путем. В связи с этим следовало бы исключить норму Регламента Совета Федерации о проведении голосования с помощью опросных листов

- Несмотря на наличие в Регламенте норм, обязывающих депутатов Государственной Думы постоянно участвовать в работе палаты и ее органов, многие парламентарии не приходят на заседания Государственной Думы, ее комитетов и комиссий без уважительных причин. Следовало бы усилить контроль за их явкой на работу со стороны Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, шире информировать общественность о лицах, игнорирующих волю избирателей и не исполняющих свои депутатские обязанности, ввести материальные нормы воздействия на них. Кроме того, целесообразно в максимально короткие сроки принять федеральный закон о порядке отзыва депутатов Государственной Думы.

Глава пятая представляет “ КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ” . К ведению Федерального Собрания Российской Федерации относятся все вопросы ведения Российской Федерации, а также ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Перечень этих вопросов закреплен соответственно в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации2. Они составляют основу компетенции парламента, т.е. общую часть его предметов ведения. Непосредственно Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих верховенство Совета Федерации по отношению к Государственной Думе. Тем не менее Совет Федерации выступает в роли своеобразного контролера над законодательной деятельностью Государственной Думы. Осуществлению его контрольной функции способствует конституционная норма, закрепленная в части 4 ст. 105 Конституции РФ; она предоставляет Совету Федерации право одобрять федеральные законы, а в случае их отклонения возвращать в Государственную Думу с целью создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Завершающая стадия законодательной процедуры состоит в направлении закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Эти полномочия закреплены в статьях 107 и 108 Конституции. Они дают ему возможность активно влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания и, по существу, контролировать ее. Своеобразным инструментом такого контроля является право отклонить поступивший федеральный закон. Таким правом Президент пользуется довольно активно.

4 марта 1998 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» .Президент, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать его в Верховным Суде Российской Федерации. Если Верховный Суд признает жалобу обоснованной, то Совет Федерации повторно возвращается к данному вопросу.

Глава шестая “СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ” Наряду с правом осуществлять законодательную деятельность палаты Федерального Собрания имеют специальные конституционные полномочия. Таким образом, каждой палате придается статус конституционного органа, создается возможность осуществлять свою компетенцию независимо друг от друга. Однако этот подход к организации работы палат и определению их компетенции разрывает единый государственный орган, которым должно являться Федеральное Собрание, на две части, ведет к снижению его влияния на различные сферы жизни страны. Такому их положению способствует и ст. 100 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что палаты могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Причем на таких «мероприятиях» не могут быть приняты какие-либо решения. Следовательно, общие собрания парламентариев носят чисто формальный, протокольный характер.

Статья 102 Конституции Российской Федерации к непосредственному ведению Совета Федерации относит девять полномочий, в том числе связанных с решением кадровых вопросов: назначение выборов Президента Российской Федерации и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В полномочия этой палаты входят также назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.В число кадровых следует включить и полномочия палаты, закрепленные в ст. 101 Конституции Российской Федерации, предоставляющие Совету Федерации право избрать из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Совет Федерации образует комитеты и комиссии. В рамках решения этих вопросов также осуществляется расстановка кадров на должности председателей комитетов и комиссий, их заместителей и членов. К ведению Совета Федерации также относятся:

— утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

— утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения;

— решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации. В процессе реализации последнего полномочия Совет Федерации, к примеру, давал согласие на использование контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в Грузии (шесть раз), в Боснии и Герцеговине (Югославия) для осуществления миротворческих операций. Такого рода согласия оформляются постановлениями Совета Федерации.

Статья 103 Конституции Российской Федерации посвящена вопросам ведения Государственной Думы. Большинство из них, так же как и у Совета Федерации, связаны с решением кадровых вопросов. Прежде всего это вопрос о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 145 Регламента Государственной Думы Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации и затем отвечает на вопросы депутатов в пределах 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федераций может приниматься тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации оформляется постановлением Государственной Думы. Государственная Дума принимает постановления о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека. В случае его досрочного освобождения новый Уполномоченный по правам человека должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего Уполномоченного по правам человека

Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы. Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой на срок, установленный Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».