Екатерина II "ВЕЛИКАЯ"

Наказ, сокращенный и выдержавший  цензуру сотрудников Екатерины, после опубликования произвел сильное впечатление и в России, и за границей. Во Франции он был даже запрещен. Наказ содержит 20 глав (две главы 21, 22 о полиции и о государственном хозяйстве Екатерина приписала к Наказу уже в 1768 году) и более 500 параграфов. Наказ, как того и хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководствоваться государственный человек, пишущий законы.

Деятельность  комиссии

Рассмотрим вопрос разработки подробностей нового законодательства. Для составления нового кодекса манифестом 14 декабря 1766 г. были созваны в Москву представители сословий и присутственных мест. Их собрание получило название «Комиссия для сочинения проекта нового уложения». Основания для представительства были различны: одни части населения посылали представителей от уезда, другие — от провинции, третьи — от отдельного племени, четвертые — от присутственного места; одни избирали посословно (дворяне и крестьяне), другие — по месту жительства (горожане-домовладельцы, инородцы). Частновладельческие крестьяне совсем были лишены права представительства. Не было и прямых представителей духовенства. На время пребывания в комиссии депутат обеспечивался казенным жалованьем и должен был привезти в Москву инструкцию от своих избирателей с изображением их нужд и желаний. Эти инструкции получили названия депутатских наказов, а Наказ Екатерины стал называться «большим Наказом». Депутаты навсегда освобождались от казни, телесного наказания и конфискации имения, за обиду депутата виновный нес двойное наказание. 30 июля 1767 года с торжеством были открыты заседания Комиссии в Грановитой палате в Москве. Общее количество представителей, явившихся в Комиссию, составило 565. Одна треть из них была дворяне, другая треть — горожане, из сельского класса — до 100 и от присутственных мест было 28. Общее собрание Комиссии выделило из себя комиссии, которые должны были провести вспомогательные и подготовительные работы. Одна из комиссий, дирекционная, руководила занятиями как частных комиссий, так и общего собрания. А так как отношения частных комиссий и общего собрания не были точно определены, то неизбежны были беспорядок и путаница в их деятельности. Так, несовершенство внешней организации дела, ее сложность и неопределенность создавали первое препятствие для успешного ведения дела. В ходе занятий Комиссии можно найти и другие препятствия. Прежде всего общее собрание прочитало Наказ императрицы и узнало из него те отвлеченные принципы деятельности, которые ему ставила Екатерина. Кроме того, члены собрания привезли с собой более 1000 депутатских наказов, должны были ознакомиться с ними и уяснить нужды и желания русского общества, которые в них находились. Эти нужды и желания депутаты должны были примирить с теоретическими желаниями наказа и слить их в гармонически стройный законодательный кодекс. Для такой цели необходимо было разобрать депутатские наказы и привести в систему все их содержание. Этот кропотливый труд мог быть выполнен только специальной комиссией, потому что был неудобен для собрания в 500 человек. Наряду с систематизацией депутатских наказов существовала другая подготовительная работа, не доступная общему собранию — систематизация или простое собрание старых законов. Пока обе эти работы не были исполнены, общему собранию нечего было делать, оно должно было ждать их исполнения, а затем уже обсуждать приготовленные материалы и согласовывать их с теоретическими началами. Но этих работ не думали исполнять предварительно и ожидали их от общего собрания. Екатерина на общее собрание возлагает обязанность «читать законы, в поправлении которых более состоит нужды», и «читать наказы, разобрав по материям и сделав выписку». В этом скрывается отсутствие ясного представления о том, что подготовительные законодательные работы недоступны для обширного собрания, не имеющего в них достаточного навыка. Так, наряду с несовершенствами внешней организации и неумелой постановкой самих задач, смешение подготовительных работ с прямой обязанностью Комиссии служили вторым препятствием к успеху дела. Прочтя наказ Екатерины, она приступила к чтению депутатских наказов и прослушала несколько крестьянских наказов. Не окончив этого дела, она перешла к чтению законов о дворянстве, затем о купечестве. Потратив на это около 60 заседаний, Комиссия занялась вопросом о правах остзейских дворян и не окончила этого дела, как не окончила и предыдущих. В конце 1767 г. Комиссию перевели в Петербург, где она также переходила от предмета к предмету и ничего не достигла. В конце 1768 г. члены общего собрания были распущены ввиду войны с Турцией. Частные комиссии работали немногим лучше. Екатерина чувствовала неуспех дела, старалась ему помочь, посылала наставления Комиссии и не добилась ничего. Так, наряду с другими препятствиями неумение ближайших руководителей дела (маршал Бибиков) мешало его успеху. Екатерина, оценив обстановку, распустила общее собрание и оставила некоторые частные комиссии, которые работали до 1774 года. Общее собрание было распущено на время. Подготовительные работы не прекратились, но их обсуждение в общем собрании было отсрочено. Это был правильный шаг в ходе законодательных работ, но с 1775 года Екатерина стала забывать о своей Комиссии и решила повести свою законодательную деятельность без ее участия. Комиссия не была созвана вторично. Блестящие и широкие планы не осуществились, затея нового законодательства не удалась.

Причины:

1. Отсутствие подготовительных работ.
2. Непрактичность и неопределенность внешней организации дела.
3. Практическое неумение руководителей.

Комиссия не только не совершила всего своего дела, не только не обработала какой-нибудь части  кодекса, но даже за полтора года в 200 своих заседаниях не прочла всех депутатских наказов.

Грандиозный проект нового законодательства был недостижимой утопией, прежде всего по количеству необходимого для него труда. Кроме  того, нельзя было примирить либеральные  принципы французской философии  с противоречивыми желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отношении среди многих исключающих друг друга противоположностей, и можно ручаться, что они никогда не вышли бы из них, как не могла выйти из них сама Екатерина.

Несмотря на полную неудачу  Комиссии, она все-таки имела важные последствия для дальнейшей деятельности Екатерины. В этом плане большую роль сыграло собрание депутатов 1767 – 1768 гг. Депутаты привезли массу наказов, их выступления были оставлены в архивах Комиссии, таким образом, мнения как сословий, так и отдельных избранных ими лиц о предметах, интересовавших Екатерину, были высказаны. Сохраняя свои принципы, она овладела теперь мнениями и желаниями русского общества и могла их изучать обстоятельно. По ее собственному признанию, Комиссия подала «свет и сведения обо всей империи, и с кем дело имеем, и о ком пешись должно». На почве отвлеченной философии и ясно высказанных земских желаний ей предстояла возможность строить законодательные реформы, которые могли быть ответом на земские желания. С неудачей Комиссии не умирало ее дело. Если оно не удалось депутатам, то могло быть по силам императрице. Созывая Комиссию, Екатерина имела только принципы. Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить эти принципы, о чем прежде всего «пешись должно». Она принялась по частям выполнять свой план, дала ряд отдельных законоположений, из которых замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.

Губернские  учреждения Екатерины Второй и грамоты 1785 года

Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России.

Мы уже говорили, что  Екатерина отняла у Сената полномочия, которыми он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинет и не держала при себе совет из 9 человек, который был сформирован при Петре Третьем. В государственном управлении вообще не было ничего выше Сената. Только с 1768 года, по случаю начавшейся войны с турками, у нее появилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал, но заметно не влиял на управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.

В 1775 году были изданы «Учреждения  для управления губерний». Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим «Учреждениям о губерниях» в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции на уезды, теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно и выходило так, что численный штат администрации для разных губерний, отличающихся количеством проживающих людей, был приблизительно одинаков. При новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде — от 20 до 30 тыс. При большей дробности новых административных округов нужно было и больше административных центров, поэтому возникло много новых городов, созданных искусственно.

Изменив областные границы, Учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром Великим, удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, поэтому местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вновь слился с ней. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771 году, происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине: «Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает... помочь мне некому». Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773 – 1774 гг.). Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра Третьего овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина выработала свои Учреждения о губерниях. Екатерина стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы.

В каждом губернском городе были установлены:

1. Губернское правление во главе с губернатором. Оно имело административный характер, представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления.
2. Палаты уголовная и гражданская — высшие органы суда в губернии.
3. Палата казенная — орган финансового управления.

Все эти учреждения имели  коллегиальный характер, но реально  вся власть принадлежала губернатору.

4. Верхний земский суд — судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.
5. Губернский магистрат — судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.
6. Верхняя расправа — судебное место для однодворцев и государственных крестьян.

Эти суды имели коллегиальный  характер, состояли из председателей  — коронных судей и заседателей, представителей того сословия, делами которых занималось учреждение. Эти  учреждения считались сословными, но действовали под руководством коронных чиновников.

7. Совестной суд — для решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями.
8. Приказ общественного призрения — для устройства школ, богаделен, приютов и т. п.

В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были бюрократическими.

В каждом уездном городе находились:

1. Нижний земский суд — ведал уездной полицией и администрацией, состоял из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.
2. Уездный суд — для дворян, подчинен Верхнему земскому суду.
3. Городской магистрат — судебное место для горожан, подчинено губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику — городничему).
4. Нижняя расправа — суд для государственных крестьян, подчинен верхней расправе.

Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, делами которого они ведали); только председатель нижней расправы назначался от правительства. Кроме перечисленных учреждений следует отметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан — сиротский суд (при каждом городом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде — городской голова.

Такова была система  местных учреждений Екатерины Второй. При обилии новых учреждений выдерживается  модный в 18 веке принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд — от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. О самоуправлении говорили в комиссии 1767 – 1768 гг. Но недостатком местного учреждения 1775 года явилась прежняя система в центральном управлении — обязанность руководства и общего наблюдения. Падение прежней системы в центральном управлении произошло при правлении Павла Первого и закончилось учреждением Министерств при Александре Первом.

Таковы были главные  меры Екатерины относительно управления. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного  призрения), все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато стало громадной новостью для дворянства.

Сословия

Становясь привилегированным  и обособленным сословием, дворянство еще не имело сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, давая дворянству самоуправление, тем самым давали ему внутреннюю организацию. Каждые три года для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом, избирали уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.

Так как громадное  число чиновников принадлежало к  дворянству, то не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство из своих рядов поставляло главных деятелей в центральные учреждения. Таким образом, с 1775 года вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде бюрократии; внизу — в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение для дворянства имели реформы 1775 года, они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний» организация, данная дворянству, и ее влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В 1785 году Екатерина издала Жалованную грамоту дворянству. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Таким образом, Жалованная грамота 1785 года явилась подтверждением закона о дворянстве, и в ней было добавлено признание дворянства уже не одного уезда, но целой губернии за отдельное общество с характером юридического. Грамотой 1785 года был завершен процесс сложения и повышения дворянского сословия, который мы наблюдали в 18 веке.