История возникновения прокуратуры

Первым обер-фискалом был назначен 6 апреля 1711 года старший  дьяк Преображенского приказа Яков Былинский. Судя по всему, он не рвался к новой должности. Против этого назначения выступил и его бывший начальник Ф.Ю. Ромодановский. Петр удовлетворил ходатайство Ф.О. Ромодановского. Я. Былинский был отправлен в Петербург строить царский дворец, а на его место сенаторам велено было  выбрать из «царедворцев доброго человека».¹⁷

22 августа 1711 года Петр  назначает государственным фискалом  своего учителя престарелого  Никиту Зотова, бывшего генерал-президента  Ближней канцелярии. Однако Никита  Зотов к этой должности не  приступил. Во всяком случае, никаких следов его деятельности на этом поприще историкам обнаружить не удалось. Зато 19 октября того же года по конкурсу, в котором первоначально участвовало 42 кандидата, обер-фискалом был избран Михаил Васильевич Желябужский, чиновник московской губернской канцелярии.¹⁸

Лаконичность первых законодательных актов о фискалах, видимо, была вынужденной, так как  Петр решил заимствовать только идею фискалата. Поэтому в 1711-1714 годах  идет процесс поиска оптимальной  структуры и разделения обязанностей фискалов по кругу дел. Затем начинается возложение Сенатом на фискалов новых поручений и уточнение их компетенции. Они обязывались присутствовать при всех конфискациях имущества, следить за переселением «царедворцев» в Петербурге, наблюдать за продажей клея и икры и даже «делать у фискальных дел шляпы и башмаки».

Становление фискалата  проходило трудно медленно. Этот институт сразу, с первых дней своего существования  вызвал, если не ненависть, то, по крайней  мере, неприятие всей чиновничьей  иерархии – от сенаторов до последних подьячих, и держался он только благодаря активной поддержке самого царя.

Не всегда критика  в адрес фискалов была необъективной. Уже в первые годы деятельности обнаружились недостатки их организации и ответственности. Поэтому в 1714 году Петр I подписал указ «О фискалах и о их деятельности и действии», достаточно подробно регламентировавший организацию фискального надзора, его права и обязанности. Возглавляет фискалат обер-фискал с четырьмя фискалами, из которых два должны быть из купеческого сословия. В губерниях было по четыре фискала во главе с провинциал-фискалом и в каждом городе по одному-два, в зависимости от числа жителей.

По указу 1714 года, функции  фискалов заключались: они должны были тайно  и явно «проведывать и доносить и при суде обличать» всех правонарушителей, причинивших ущерб государству, а также выступать в защиту закона по частным делам, «за которых нет челобитчика, например, ежели какова приезжего убьют, или наследник последний в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков его». С другой стороны, фискалам запрещалось под угрозой жестокого наказания вмешиваться в дела частного обвинения. ¹⁹

Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она  была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех  рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. Весьма  характерно, что возглавлявший в то время службу фискалов в России обер-фискал А.Я. Нестеров был изобличен в поборах и взяточничестве. По веление Петра I он был предан суду и приговорен к смертной казни.²⁰

Со временем Петр I убедился  в неэффективности службы фискалов как органа по охране законности в империи, тем более что во всех слоях российского общества росло недовольство деятельностью фискалов. В целях пресечения лихоимства фискалов всех рангов Петр в Указе от 17 марта 1714 года  установил строгую ответственность фискалов за допускаемые злоупотребления. Минимальное наказание выражалось в «легком штрафе», а самым строгим являлось объявление фискала преступником и предание его в суд. Однако данный законодательный акт мало что изменил в деятельности фискальной службы. После осуждения к смертной казни Нестерова и приведения судебного приговора в исполнение фискальная служба была окончательно дискредитирована, ее существование стало бесцельным.

Таким образом, фискалитет явился одной из варварских мер борьбы с варварством. Этот институт трудно оценить. Он совмещал черты  и гласного прокурорского надзора, и негласного полицейского сыска. Цель фискалитета была высока и благородна–добиться искоренения должностных преступлений, но ее воплощение в жизнь показало, что методы для этого были избраны не самые лучшие. Петр, как воплощение абсолютизма, хотя и менял свое отношение к фискалам, никогда не думал об их упразднении. Фискалы исчезают, как только к власти приходят временщики.

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Учреждение прокуратуры

 

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секрктарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции осуществляли и сам царь и Сенат. Идея прокуратуры вызревала, носилась в воздухе. Требовался какой-то орган, который должен был  как бы замкнуть круг всеобщего надзора, то есть требовался надзиратель за надзирателями, а именно: за Сенатом и за фискалами.

Выдающаяся заслуга  Петра I состоит в том, что он впервые в России создал орган, специально предназначенный для контроля и надзора за законностью деятельности чиновничьего аппарата – институт прокуроров.

Появление прокуроров, судя по всему, было ускорено реформой Сената 1722 г. 18 января Петр издает указ о реорганизации Сената, в котором впервые говорится о прокурорах. Реорганизация Сената состояла в выводе из его состава президентов всех коллегий, за исключением военных, иностранной и берг-коллегии. Но и их присутствие ограничивалось отдельными наиболее важными категориями дел. Таким образом, Сенат был превращен в верховный совет для решения вопросов, выходящих за пределы компетенции коллегий, и для надзора за ними. Такой шаг Петр объяснял тем, что сенаторы должны «смотреть» за коллегиями. Присутствие президентов в Сенате подрывало и принцип коллегиальности в коллегиях.

Четвертый пункт указа  о реформе Сената гласил: «Надлежит  быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».²¹ В прокуроры разрешалось представлять для утверждения императора кандидатуры «из всяких чинов», «понеже зело нужно есть». А 18 января 1722 г. перед Персидским походом царь назначил в генерал-прокуроры Павла Ягужинского, а в обер-прокуроры – Григория Писарева. В тот же день были учреждены должности прокуроров в надворных судах.

В январе 1722  г. Петр активно  работал над указом о «Должности генерал-прокурора».  Работа над  этим  законом представляет собой  образец внимательного и творческого  отношения монарха к заимствованию  европейского государственно-правого опыта. Было составлено пять редакций этого документа. Последний вариант был им утвержден 27 января, но не ясно, вступил ли он в силу. Кто был автором первоначального варианта неизвестно. Но есть предположение, что его автором был К.Н. Зотов. В частности, именно К.Н. Зотов впервые определил суть этой должности: «…это правое око и правая рука царева и сердце всего государства».²² Первым вариантом проекта на генерал-прокурора и его подчиненных, помимо функций общего надзора, возлагались некоторые функции специального судебного надзора: ведение дел, «в которых касается государев интерес, церковный интерес, нападение на вдов или малолетних сирот» и других, «которые о себе свободного челобитчика не имеют». Кроме того, через генерал-прокурора должны были представляться в Сенат все апелляционные дела, и еще на него возлагалась обязанность «самому посещать колодников».²³

Вторая редакция, уже  собственно петровская, отражает иной взгляд на место прокуроров в государственном  аппарате. Роль генерал-прокурора ограничивается функцией надзора за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями посредством подчиненных прокуроров. Ограничиваются права генерал-прокурора в отношении Сената. Он уже не является человеком, указаниям которого должен был «без малого непослушания» подчиняться Сенат, и «сердцем всего государства», за ним сохраняется лишь сила и власть «ока государева». Для этого генерал-прокурор «должен был смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил» и «дела «по регламентам и указам отправлял», и чтобы «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись».²⁴ Ему подчинялась сенатская канцелярия и фискалы.

Надзор за чиновниками, а особенно за Сенатом и реализацией  его указов представлялся Петру  делом столь важным, что он не решался отвлекать прокуроров еще и на защиту прав подданных. Не сразу и не без сомнений решал Петр вопрос об ответственности прокуроров. Все взвесив, он, во-первых, освобождает генерал-прокурора и обер-прокурора от чьей-либо подсудности, кроме своей собственной, во-вторых, хотя и разрешает Сенату в свое отсутствие привлекать их к ответственности, арестовывать и допрашивать, «однакож никакой пытки, экзекуции или наказания не чинить».²⁵ Но зато и ответственность за умышленные должностные преступления Петр установил для генерал-прокурора максимальную как для «явного разорителя государства». Январским указам за проступки по службе генерал-прокурор наказывался штрафом.

Следующие редакции указа  дорабатывались в бюрократическом  духе. В этом смысле особенно характерно дополнение, написанное собственноручно Петром, составившее новый, восьмой пункт указа о «Должности» в редакции 27 января: «Все о важных делах указы, также ежели неисправление какое будет в которых управителях, что розыску или доправки какого штрафа на оных, посылать не на почте, но с посыльными от экзекутора, дабы с полным рапортом всегда возвращались, что сделано или, зачем нельзя было сделать». Там же говорилось о необходимости завести регистрационные книги указов.²⁶

Прокуроры, по всей видимости, по мере назначения приступали к своим обязанностям. Во всяком случае, уже 5 февраля 1722 г.  Петр дает указ Сенату «сидеть неотложно по три дня в неделю, а ежели нужда будет то и более, когда генерал-прокурор требовать будет».²⁷

В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом. Тем временем продолжается тщательная проработка законопроектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, о генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий 5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств-коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии Этот закон лег в основу положений о прокурорах других коллегий и надворных судов.²⁸ Вскоре были приняты указы о Должности Сената о Должности генерал-прокурора. «Должность генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

11 мая 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода. Его следовало выбрать из офицеров, знающих «управление синодского дела». Первым обер-прокурором Синода был назначен Иван Васильевич Болтин, получивший вскоре инструкцию – точную копию «Должности генерал-прокурора». Некоторые исследователи полагали, что обер-прокурор Синода  первоначально имел только значение наблюдателя, но это неверно, так как с первых дней своей деятельности на этом посту И. Болтин вносит на рассмотрение Синода предложения о различных законодательных актов и решений самого Синода.

Впрочем, должность обер-прокурора  Синода не сразу стала важной и  авторитетной. Его влияние было гораздо  слабее, чем влияние генерал-прокурора  в Сенате. И Болтин не пользовался  таким доверием императора, как Ягужинский, не ощущал поддержки и со стороны генерал-прокурора, который фактически и не рассматривал его в качестве своего подчиненного.

Таким образом, в России возникает институт надзора, который  хотя и получил французское название, но был создан не по образу французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов и чисто русские изобретения.

Из Франции, помимо названия, была заимствована и иерархическая командная структура института (но если во Франции прокуроры были слугами закона, охраняющими интересы короны, то в России они стали слугами короны, охраняющими ее законы). Из Франции была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор ( но французские прокуроры были при судебных органах, а русские главным образом при административных).²⁹ Напомним, что и другие судебные функции прокуратуры были отброшены Петром на самом первом этапе работы над проектом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4. Первый генерал-прокурор – П.И. Ягужинский

 

Человеком, стоявшим рядом  с Петром, должен быть изображен  первый и единственный за время царствования Петра генерал-прокурор Павел Иванович Ягужинский. Он оказался в кресле генерал-прокурора на своем месте. Более того, это был один из немногих «птенцов гнезда Петрова», который служил ему  не только верой, но и правдой. П.И. Ягужинский (или Ягушинский) родился в 1683 г. в Москве. Отец его, перебравшийся в Россию из Литвы, начинал органистом церкви в немецкой слободе, затем поступил на военную службу и дослужился до майора. Павел Ягужинский начал службу пажем у фельдмаршала графа Ф.А. Головина. Затем был зачислен в Преображенский полк, становится денщиком Петра I, при этом переходит из лютеранской веры в православную. Сопровождает царя в военных походах и заграничных поездках.³⁰

П.И. Ягужинский знал несколько  иностранных языков, что способствовало его дипломатической и административной службе. В 1718 г. царь поручает ему наблюдение за устройством коллегий. В 1719 г. Ягужинский участвует в переговорах со шведами на Аландских островах.³¹ В 1720 г. выполняет дипломатические поручения царя в Вене. Выбирая Ягужинского на пост генерал-прокурора, Петр Великий учитывал не только его ум и организаторские способности, но преданность и честность своего бывшего денщика. «Вот мое око, коим я буду все видеть, – представлял Петр сенаторам генерал-прокурора. – Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что оно противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то исполняйте и , уведомив меня о том, ожидайте моего повеления.»³² Эта речь Петра свидетельствовала о наделении генерал-прокурора по существу диктаторскими полномочиями в период отсутствия царя в столице.