История развития представительных органов в России

2.1. Общая характеристика  Парламента РФ

      XX век для России ― это время неоднократных попыток реализации демократической альтернативы организации общественной жизни. Последняя из таких попыток предпринята обновленной политической элитой России уже в наши дни, на излете столетия. После драматической развязки острого противостояния различных сил в октябре 1993 г. эти усилия материализовалась в новой Конституции и новом для страны парламентском институте ― Федеральном Собрании Российской Федерации, которое является ее представительным и законодательным органом, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной думы).

      Парламентаризм ― это «особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы ― парламент ― должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться» [4; с. 57]. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета. В сегодняшней России указанные фундаментальные принципы конституционно признаны в 1993 г. и (с большей или меньшей полнотой и определенностью) применяются в государственном устройстве.

      Вместе с тем парламентаризм ― гораздо более комплексная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность: это и определенная шкала ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты; это и господство закона, утверждение принципа верховенства права; это, наконец, наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой. Только при наличии всей совокупности данных предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма. Но и это еще не всё. Система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре государственного управления жизнью общества.

      Из определения Федерального Собрания как парламента РФ следует, что «этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ» [4; с. 63]. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти.

      С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года в развитии и применении теории разделения властей в нашей стране начался новый период, который продолжается вплоть до настоящего времени. Конституция РФ 1993 года не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из ветвей власти круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

      Согласно Конституции законодательным и представительным органом РФ является Федеральное Собрание ― парламент России. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

      Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу Конституции. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство.

       Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание ― единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты ― федеральные законы ― не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным законам. Так как из текста Конституции следует, что указы президента как главы государства, уступают по своей юридической силе законам, т. е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны ― парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

      В Конституции РФ определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Аналогичная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, двум преимуществам: «возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей нации также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов, либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль; возможности сделать оптимальным законодательный процесс, установив противовес возможным скоропалительным и мало продуманным законодательным решениям одной палаты» [16; с. 129].

      Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

      Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется сравнительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации и имеет некоторые важные специальные полномочия.

      Таким образом, нынешняя модель Парламента в России представляет собой 2 палаты: Верхнюю в виде Совета Федерации и нижнюю - в виде Федерального Собрания, которые законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

      Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания и порядок ее работы определяются Регламентом, утвержденным Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ с последующими изменениями и дополнениями.

        В Конституции РФ не указывается численный состав Совета Федерации. Но говорится о том, что палата формируется путем представительства по одному члену от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта РФ там же, ст. 95, ч.2 - на основании ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

       Возглавляет Совет Федерации Председатель, который избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

      Регламент Совета Федерации выделяет полномочия Председателя Совета Федерации, основными из которых являются:

      - Председатель Совета Федерации представляет на рассмотрение Совета палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

    - ведет заседание палаты;

      - приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ;

      - направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Советом Федерации; 
      - участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

      - представляет палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной думой, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;

     - принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписывает ее;

      - осуществляет иные полномочия предусмотренные Регламентом СФ.

      Совет Федерации принимает решение о количестве заместителей Председателя Совета Федерации, которые замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, имеют право по его поручению подписывать постановления палаты, издавать распоряжения, а также организуют взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации. Они могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов от общего числа членов «верхней» палаты.

       В соответствии с Конституцией РФ в Совете Федерации образуются комитеты и комиссии. Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Численный состав комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее 8 членов.

       В отличие от Совета Федерации Конституция РФ закрепляет численный состав Государственной Думы - 450 депутатов.

       Для совместной деятельности и выражения единой позиции, по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют депутатские объединения - фракции и депутатские группы.

       Государственную Думу возглавляет Председатель. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидатов на должности заместителей Председателя могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы.

       Регламент Государственной Думы закрепляет полномочия Председателя Государственной Думы:

         - ведет заседания палаты;

         - представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, субъектами РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, а также с парламентами и высшими должностными лицами иностранных государств;

         - участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

        - направляет в Совет Федерации для рассмотрения, одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

        ― направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со ст. 105 ч. 5 Конституции РФ;

         - осуществляет другие полномочия, предусмотренные Регламентом ГД.

        В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. Они формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы.

        Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок полномочий конкретного созыва Государственной Думы. Председатели комитетов избираются палатой. Должности председателей комитетов распределяются обычно по пакетному принципу, т. е. по договоренности между всеми депутатскими объединениями. Деятельность комитета Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности.

       Таким образом, законодательство четко определяет порядок формирования и деятельности Федерального Собрания. Палаты Парламенты действуют в соответствии с федеральными законами и регламентами Палат.

        Итак, существенное значение имеет то обстоятельство, что законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в России «тирании большинства», которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату.

2.2. Полномочия  Палат Федерального Собрания  Российской Федерации

      Закрепляя полномочия палат российского парламента, Конституция РФ исходит из того, что Совет Федерации призван представлять интересы всех регионов страны, а Государственная Дума ― различных групп населения страны.