Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Чтобы не оставить Думу с государем  наедине, был реорганизован и  Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась мысль об использовании этого государственного института для противостояния народным представителям. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями.

О своем намерении реформировать  Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г. В опубликованном в «Правительственном вестнике» всеподданнейшем докладе статс-секретаря графа С.Ю. Витте говорилось о необходимости реформы Государственного совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной думой».

Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до 196 человек. Половина членов Совета, как и прежде, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии и престарелых чиновников, имевших заслуги перед властью. Им же назначались и председатель с вице-председателем Государственного совета. Вторую половину членов верхней палаты должны были составить избираемые члены. Квоты распределялись следующим образом: 74 места предоставлялось крупным землевладельцам, большинство из которых были представители дворянского сословия; 12 мест - торгово-промышленной буржуазии; российскому православному духовенству и университетам предоставлялось по 6 мест. Согласно царскому указу члены Госсовета избирались на 9 лет. Каждые 3 года планировалось обновление одной трети состава верхней палаты.

Несмотря на то, что принципы формирования Государственного совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными — В.И. Вернадским, филологом А.А. Шахматовым, историком А.С. Лаппо-Данилевским, правоведом Н.С. Таганцевым. Среди делегированных в Совет представителей промышленности можно отметить крупнейшего горнопромышленника юга России Н.С. Авдакова, председателя совета Московского купеческого банка и председателя Московского биржевого общества Г.А. Крестникова, председателя союза съездов представителей промышленности и торговли В.И. Тимирязева.

Вместе с тем половина членов Государственного совета, состоявшая из назначаемых императором членов, по-прежнему оставалась, по меткому выражению современников, «местом почетной ссылки». Для государственных служащих высшего ранга это было, в одном случае, наивысшим, в другом, заключительным этапом их бюрократической карьеры.

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся высочайший манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

Одновременно был опубликован  высочайший указ «О переустройстве Государственного совета». И если манифест провозглашал порядок введения выборных членов в Государственный совет и предоставление ему равных с Государственной думой законодательных прав, то указ уже более детально определял порядок выборов в верхнюю палату, а также ее внутреннюю структуру и порядок деятельности. Эти документы открыли новый этап в истории Госсовета, превратив его на законном основании в верхнюю палату российского парламента.

В соответствии с новыми правилами  Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог либо возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Это ставило Государственный совет в преимущественное по сравнению с Думой положение. Государственный совет наравне с Думой наделялся и правом законодательной инициативы. В этом случае принятый верхней палатой законопроект предполагалось передавать на обсуждение Государственной думы.

Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал дела по административным, гражданским и судебным делам, второй - отчеты финансово-кредитных учреждений и дела о строительстве железных дорог, а также дела об отводе и продаже участков казенной земли) и постоянных комиссиях, число которых было строго ограничено. Постоянными комиссиями реформированного Совета стали комиссия личного состава и внутреннего распорядка, финансовая и комиссия законодательных предположений. Именно эти три комиссии существовали весь период деятельности Государственного совета после реформы (1906 - 1917). Две другие постоянные комиссии: по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия были образованы и действовали в годы Первой мировой войны.

Организация работы в Государственном  совете была несоизмеримо выше, чем в Думе. В значительной степени это объяснялось тем, что сохранен ранее действовавший принцип формирования комиссий, по которому в их состав привлекались наиболее компетентные в данном вопросе лица. Хорошо подготовленные члены комиссий тщательно изучали каждый очередной проект Формулировки принимаемых решений были тщательно выверены. В этом вопросе верхняя палата впадала в другую крайность по сравнению с Думой: слишком точная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его рассмотрение на очень продолжительное время. Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте - апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно-корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены достаточно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные подданные.

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. К тому же далеко не все члены верхней палаты состояли в политических партиях. Таким образом, сам принцип формирования (назначения и избрания членов Госсовета) не предполагал наличие в верхней палате парламентских фракций. Однако это обстоятельство не означало, что состав Государственного совета избежал политизации. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Сочувствие членов Госсовета тем или иным политическим движениям наиболее часто выражалось в формулировке: «по политическим убеждениям близок к той или иной партии».

Уже в первой сессии Государственного совета наметилось размежевание на правую, левую группировки и так называемый «центр». На левом фланге преобладали сторонники кадетов, в центре - октябристы, на правом фланге группировались в основном назначаемые императором члены Государственного совета.

Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии, власть сумела найти еще одну возможность ограничить законодательные полномочия и статус российского народного представительства. С этой целью Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. История существования и взаимодействия двух палат российского парламента в этот период показала, что Государственный совет отлично справился с возложенной на него задачей. В его лице самодержание получило своего рода щит, с помощью которого успешно умеряло законодательные порывы депутатов Государственной думы. Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями - Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.

Расстановка политических сил в  первой Думе была следующая: 176 (36 %) депутатов представляли кадеты, 102 (21 %) - трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20 %) - беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации - социал-демократы и социалисты-революционеры выборы бойкотировали.

Предметы ведения Государственной  думы определялись «Учреждением Государственной  думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы подлежали:

- предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

- государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил;

- отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

- дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие Высочайшего соизволения;

- дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

- дела об учреждении кампаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

- дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.

Как видим, права и сфера компетенции  Государственной думы были четко  оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством, власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:

- вся власть по управлению страной через министерство, ответственное перед ним, а не перед народным представительством и через всех остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;

- все устройство и законодательство об армии и флоте;

- право объявлять местность на военном и исключительном положении;

- разрешение займов в случае, если Государственная дума не утвердит их во время сессии.

Таким образом, по меткому выражению  С.Ю. Витте, новые Основные законы преследовали цель отобрать у Думы все, что опасно трогать.

Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие требования:

- введение всеобщего избирательного права;

- ответственное перед Думой министерство;

- амнистия;

- отмена смертной казни и освобождение страны от военного положения;

- право Думы пересматривать законы;

- свобода слова, совести, собраний;

- решение аграрного и рабочего вопросов;

- ликвидация Государственного совета;

- введение всеобщего бесплатного обучения;

- реформа местного управления;

- равномерное распределение налогов.

Это был вызов власти, который  не мог остаться без последствий. Вопрос роспуска Думы стал делом времени. Очевидный перевес левых сил  в составе Думы, следовавшая из этого явная оппозиционность власти, быстро прогрессировавший конфликт между законодательной и исполнительной властью предопределили ее судьбу: короткая и бурная ее жизнь завершилась на 72 дне существования. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

Около 200 депутатов, в основном члены кадетской фракции, не согласившись с императорским указом, собрались в Выборге и приняли так называемой «Выборгское воззвание», в котором содержался призыв к избирателям в знак протеста против разгона Государственной думы не платить налогов и не посылать новобранцев в армию вплоть до созыва нижней палаты. Авторы воззвания были наказаны по всей строгости: все они, включая председателя Думы С.А. Муромцева, были осуждены, приговорены к разным срокам тюремного заключения и лишены впредь права избираться в органы народного представительства.

Разогнав первую Думу, власть, тем  не менее, не решилась на отказ от народного  представительства в системе государственной власти вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.

II Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу. Выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий. И тем не менее, говоря о составе этой Думы, нельзя не отметить ее «полевение» по сравнению с первой. Значительная часть голосов избирателей, поддерживавших броские предвыборные обещания кадетов на первых выборах, отошла к представителям социалистических партий, впервые принимавших участие в выборах.

Процесс размежевания политических сил  продолжался весь недолгий период работы II Думы, оказавшейся расколотой на крайне правых (октябристы, черносотенцы), левых (социал-демократические депутаты) и кадетов, занимавших промежуточное и поэтому очень неустойчивое положение. Следствием этого стало постепенное сближение кадетов с октябристами ради сохранения Думы «любой ценой».