Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Новый Основной закон закрепил положение  о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управления. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Такая формулировка служила основанием для пропагандистского утверждения, будто партия и ее органы не имеют властных функций, а являются лишь моральным авторитетом и проводят свое влияние через коммунистов. Тем самым настоящая роль партии, ее властная сущность скрывались от общества. Властные полномочия партии не были прописаны в Конституции, в то же время этот документ служил своего рода программой ВКП(б). В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей вертикали власти и управления.

Способы и методы партийного руководства  имели различные формы. В первую очередь партийное влияние проводилось  через руководящие кадры, когда  руководители партийных органов становились одновременно и во главе соответствующих государственных структур. Например, Сталин в 1917 - 1923 гг. был наркомом по делам национальностей РСФСР, одновременно в 1919 - 1922 гг. возглавлял органы государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции России. В эти же годы он входил с состав Реввоенсовета Республики и военных советов ряда фронтов, был членом Совета рабоче-крестьянской обороны и т.д. На XI съезде партии его даже критиковали за «совместительство». Но возглавив партию, будучи членом Политбюро Оргбюро и Секретариата ЦК, Сталин формально сосредоточился на партийной работе и до мая 1941 г. государственных должностей не занимал, если не считать, что он был членом ЦИК СССР. Зато среди других членов Политбюро практически не было «чисто» партийных работников. Все они, за редким исключением, занимали руководящие должности в правительстве. Председатель Совнаркома, его заместители, наркомы наиболее важных наркоматов входили в состав Политбюро.

Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д. Была распространена также практика принятия совместных партийно-государственных нормативных актов - постановлений ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР, имевших силу закона. Если в первые годы советской власти чрезмерная опека партийными органами хозяйственных учреждений вызывала протесты и высшие партийные инстанции призывали партийные комитеты воздерживаться от административных распоряжений, то к середине 30-х гг. сращивание партийных и советских органов стало нормой.

В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение  Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом, на котором строилась система государственного управления. В ней были определены структура и функции органов государственной власти и управления, прописаны их полномочия. Она определила иерархию взаимоотношений союзных и республиканских Советов, совнаркомов и наркоматов, порядок их взаимодействия с местными исполнительными органами власти в управлении конкретными отраслями экономики.

В отличие от предыдущего Основного  закона страны в новой Конституции  хотя и не прямо, но была декларирована  идея разделения властей: Верховный  Совет сосредоточил в своих руках  законодательную власть, а Совет  народных комиссаров - исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному Суду СССР.

На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основные законы союзных  и автономных республик, которые были утверждены соответствующими республиканскими Верховными Советами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отличались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи.

Новая Конституция страны и республиканские  конституции теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие преследовалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны Н. Бухарин, Г. Зиновьев, Л. Каменев и др. Каток репрессий прокатился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Союза (из пяти, имевшихся в то время) - М. Тухачевский, В. Блюхер, А. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, были уничтожены или подвергнуты заключению все командиры корпусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных военных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. На начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 человек.

В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных округах шла лихорадочная перестановка руководящего состава.

Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей. В состав Украины в то время входила одна автономная республика (Молдавия) и 7 областей. Казахстан включал в себя 8 территориальных областей. Грузия имела в своем составе 2 автономные республики, а Азербайджан и Узбекистан — по одной. Кроме того, Азербайджан, Грузия и Таджикистан имели по одной автономной области. Остальные союзные республики: Белоруссия, Армения, Туркмения и Киргизия не имели в своем составе ни краев, ни областей, ни автономных республик. Эти союзные республики подразделялись сразу на районы.

Расширение территории СССР и укрепление его обороноспособности. Масштабы и объем государственного управления не оставались неизменными. Они увеличились за счет расширения территории Советского Союза и вхождения в него новых союзных республик. В результате советско-финляндской войны и подписания мирного договора с Финляндией весной 1940 г. в состав Карельской АССР были включены значительные территории Финляндии, а автономная республика преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Летом 1940 г. СССР включил в свой состав Бесарабию и 2 августа 1940 г. Верховный Совет СССР принял закон об образовании Молдавской ССР. В августе же 1940 г. в состав СССР вошли три Прибалтийские республики: Литва, Латвия и Эстония. Количество союзных республик увеличилось до 16. Вскоре в новых союзных республиках были приняты конституции, на основе которых строилась система управления в них.

Эффективность системы управления во многом зависела от точного учета  населения. В апреле 1936 г. СНК поручил Центральному управлению народнохозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР провести очередную Всесоюзную перепись населения. В первую неделю января 1937 г. перепись была проведена. Как сообщал в докладной записке Сталину и Молотову начальник ЦУНХУ И.А. Краваль, «установленная переписью численность населения значительно ниже той, которая ожидалась по данным текущего учета населения». Действительно, еще в 1934 г, на XVII съезде партии Сталин назвал цифру населения СССР в 168 млн. человек. А на 6 января 1937 г. согласно переписи численность населения составила 162 003 225 человек. По сравнению с предыдущей Всесоюзной переписью 1926 г. численность населения увеличилась на 15 млн. человек, т.е. в среднем рост составлял 1 % в год, что превышало в то время естественный прирост населения в Англии (0,36 %), Германии (0,58 %), Франции (0,11 %), США (0,66 %). Итоги переписи не устраивали советское руководство, и организация переписи была признана неудовлетворительной, а ее материалы — дефектными, занижавшими численность населения страны.

На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января. Краткие итоги переписи были опубликованы в «Правде» в 1939 г. Согласно этим данным численность населения СССР составляла 170 500 тыс. человек. Более подробные итоги переписи 1939 г. не подводились из-за начавшейся вскоре войны. Сохранившиеся в архивах материалы этой переписи были исследованы в наше время. Ученые установили, что перепись зафиксировала численность населения на тогдашней территории СССР в 167 305 749 человек. Учитывая, что после переписи население СССР увеличилось за счет Западных областей Украины, Бессарабии, Северной Буковины, республик Прибалтики и других территорий. К началу Великой Отечественной войны численность населения СССР достигла 200 млн. человек.

Важнейшая управленческая задача - руководство  различными отраслями экономики  решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. 8 декабря 1936 г. на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа — Наркомат машиностроения. В январе 1939 г. первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 г. Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности.

Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные  годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов. С одной стороны, это позволило усилить государственное управление всеми отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но с другой, — это привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30 % его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 г. ни в одной из 16 автономных республик России Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это положено по Конституции.

Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем Наркома обороны был назначен Г. К. Жуков.

Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. Были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на 8-ми часовой рабочий день и 7-ми дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» (26 июня 1940 г.), «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» (10 июля 1940 г.) и др. Они предусматривали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции.

Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили меры по укреплению Совнаркома СССР. Перед войной его возглавил Сталин. Был обновлен состав Комитета Обороны. Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами Совнаркома и его постановления издавались в качестве постановлений СНК. Создание Бюро СНК значительно повысило оперативность управления. Если полный состав СНК должен был собираться ежемесячно, то Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще.

Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.