Корестьянское самоуправление по реформе 1861 года

Либеральная общественность на первых порах с восторгом отнеслась  к созданию нового института. Однако вскоре стало ясно, что он превращает крестьянское самоуправление в фикцию. Даже А.А. Корнилов, с восторгом принимавший либеральный реформы 60-х годов, характеризуя результаты деятельности мировых посредников, писал: «В конце концов, выбранные сельским самоуправлением, оказались в положении низших агентов уездной полиции; будучи избранниками сельских обществ и волостей, ответственность они несли не перед своими избирателями, а перед «начальством», в распоряжении которого находились. Это обстоятельство подрывало принцип самоуправления в корне, и при таких условиях, конечно, невозможно было признать эти крестьянские волости и общества действительно самоуправляющимися единицами».

А. Васильчиков, современник крестьянской реформы, писал : «местное самоуправление в известных размерах допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления». В крепостной России ни о каком местном самоуправлении не могло быть речи, так как все вопросы (социальные, правовые, общекультурные) находились в ведении помещика. «Центральная власть спокойно полагалась на полицмейстерство, на котором держался весь полицейский строй дореформенной России».  После отмены крепостного права явилось пустое место, его можно было заполнить или проведением сверху донизу бюрократического начала, что было, конечно, совершенно немыслимо просто уже потому, что у бюрократии не хватило бы на это наличных сил, или введением самоуправления на местах. И поэтому, естественно, совокупность всех создавшихся с отменой крепостного права  условий необходимо требовала проведения в том или ином виде системы местного самоуправления.

Однако члены Редакционных комиссий боялись связать крестьянские общины и волости с будущим  земским самоуправлением, которое  уже тогда предполагалась учредить в уездах после отмены крепостного  права. С этим связано и то, что органы волостного управления были организованы по сословному принципу, как пишет А.А.Корнилов, «опасаясь помещичьей ферулы над крестьянами, Редакционные комиссии не хотели сделать волость единицей всесословной и вместе с тем независимой от уездных административных властей».  Правительство пошло по пути бюрократизации местного самоуправления, что, по сути, означало его ликвидацию.

Политика правительства  в отношении сельского и волостного самоуправления является лучшим свидетельством того, что оно усматривало непосредственную взаимосвязь между крестьянским самоуправлением и земским законосовещательными органами. Сама логика социально-политического развития ставила на повестку дня вопрос о создании всесословного представительного учреждения. А.А. Корнилов писал: «раз крепостное право было отменено, явилась возможность говорить о самоуправлении всесословном». В заключении хотелось бы привести очень интересное рассуждение А.Васильчикова о соотношении народного представительства и местного самоуправления. «Справедливо и верно, - пишет он, - что самоуправление при постепенном и благоразумном развитии ведёт неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следуя естественному склону, сливаются в реки и моря, так отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания». Закономерно, что народы, пользующиеся самостоятельными правами во внутреннем управлении, очень легко достигают и политических прав: «сила вещей и ход событий, указывая всем и каждому на необходимость соглашения, приводит их к желаемой цели – к той форме правления, которая соглашает отдельные местные потребности с пользами всего государства, т.е. к народному представительству».

        Однако из всего этого отнюдь не следует, что местное самоуправление не может успешно функционировать там, где всесословное представительное учреждение отсутствует. Народное представительство ни в коей мере не заменяет местное самоуправление. Развитая система местного самоуправления выступает в качестве необходимого условия народного представительства. Народное представительство вообще не может функционировать без помощи местных учреждений.  Можно  сказать, что правительство, верно, уловило тенденцию эволюции местного самоуправления. Отвергнув институт народного представительства, оно отвергло и крестьянское самоуправление.

2. Земская  реформа 1864 года, ее основные направления  и недостатки. Контрреформа 1889-1890 годов.

Сразу же после  отмены  крепостного  права,  крестьянское  общественное устройство в сельской местности (по «Положению» 1861 года) представляло из  себя сословные  волости. Волостное управление составляли   волостной   сход, волостной старшина с волостным  правлением  и  волостной  крестьянский  суд.

Должности крестьянского  общественного управления  замещались  по  выбору  на три  года.  Сельский  сход   и   сельский   староста   составляли   сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц,  решал  дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных  нужд,  благоустройства, призрения,  обучения  грамоте   членов   сельского   общества,   осуществлял раскладку казенных  податей,  земских  и  мирских  денежных  сборов  и  т.п. Сельский  староста   наделялся   обширными   полномочиями   как   по   делам общественным, в пределах  компетенции  сельского  общественного  управления, так   и   административно-полицейским   (охрана    общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль).  В  отсутствие  сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

"Положением  о губернских и уездных земских  учреждениях" для контроля  крестьянского управления и разрешения  возможных  недоразумений между  крестьянами и помещиками учреждались   должности  мировых  посредников,  уездные мировые съезды и губернские по крестьянским  делам  присутствия.  На должность мировых  посредников  избирались  местные  потомственные  дворяне - помещики,  удовлетворяющие  определенным  имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое  влияние  в  земских учреждениях. Этому способствовало  то,  что они выступали и земскими   гласными, и начальниками крестьянского самоуправления,  имеющими  возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и  сельское самоуправление при  таких условиях  развития  не

получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было  сохранение сословного принципа в его формировании. Органы  крестьянского  общественного управления  находились  под  двойным  контролем  как  со   стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав  которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов,  представители которых  одновременно  замещали  должности  по   крестьянскому   управлению.

Массовое  недовольство  крестьян   своим   положением,   осознание   местным дворянством бедственного  состояния  дел  в  губерниях  привело  к  всплеску политической и общественной активности,  ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех  уровнях власти, включая правительство и императорский двор.  Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких  лет было  распространено  на  тридцать  четыре  губернии   Европейской   России.

Собственно  введение земских учреждений  началось  с  февраля  1865  года и  в большинстве  губерний закончилось к 1867 году.

Введение в  действие "Положения о губернских и уездных земских  учреждениях" было возложено  на временные  уездные  комиссии,   состоявшие   из   предводителя   дворянства, исправника,  городского  головы  и  чиновников  от  палаты   государственных имуществ  и  от  конторы  удельных   крестьян.  Комиссии   эти   составляли избирательные   списки   и   предположительно   назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно  утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая  должна  была  к  первому  очередному собранию представить свои соображения  по  различным  сторонам  хозяйства  и вступить   в   заведование   капиталами,    принадлежавшими    дореформенным учреждениям.

     "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 года делило избирателей на 3 курии:

     1. землевладельцев всех сословий,

     2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,

     3. сельских обществ.

Выборы производились  раздельно: от первых двух  курий проводились на съездах их представителей.  На  съезде  представителей  первой  курии могли присутствовать крупные и средние помещики.  Мелкие  землевладельцы  выбирали из  своей среды уполномоченных.  На  съезде  представителей  второй  курии присутствовали  домовладельцы,  фабриканты,  заводчики,   купцы   и   другие состоятельные горожане. В  выборах  не  могли  принимать  участия: 

а)  лица моложе 25 лет;

б) судившиеся  и  не  оправданные  судом; 

в)  отрешенные  от должности; 

г) состоящие   под   судом   и   следствием;  

д)   признанные несостоятельными;

е) исключенные  из духовного ведомства.

Выборы гласных  от крестьян были  многоступенчатыми:  сначала  сельские общества посылали своих  представителей  на  волостной  сход,  на  волостных сходах избирали выборщиков, а  затем  из  их  среды  выбирали  установленное количество гласных уездного земского собрания.

Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова  "Основы и пределы  самоуправления", видно, что число  гласных в разных уездах было  не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5  раз.

Так, в Воронежской  губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского  уезда - из 12 гласных.

Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц,  которых надо было избирать,  то  все  съехавшиеся  на  съезд  признавались  гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные  земские собрания,  на  которых обычно  председательствовали  уездные   предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали  из  своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав  губернских земских собраний входили предводители дворянства,  председатели  управ  всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных  имений.  Т.о.,  более  высокое звено земского самоуправления формировалось на  основе  непрямых  выборов  и представительства чинов.

Губернские  собрания проводились 1 раз в год,  но  могли  созываться  и чрезвычайные  собрания.   На   заседаниях   председательствовал   губернский предводитель  дворянства.  Для  текущей  работы  и  уездные,  и   губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и  двух  членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах,  до  6-8 - в губерниях).

В основу «Положения» 1864 года был положен принцип  имущественного  ценза, причем  на  первый  план  выдвигались  интересы  дворян-землевладельцев,   с интересами  же  промышленников  и крестьян  считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном  Совете был выдвинут вопрос о земстве,  министр внутренних дел и одновременно председатель  земской  комиссии  П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость  реформы,  заявил,  что  "первый  шаг  не должен считаться последним, что учреждение  земства  -  есть  лишь  создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться  соответствующим содержанием".

Результатом работы комиссии стало законодательное  определение  функций земств. Земские  собрания получали в свое ведение  по преимуществу  дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии,  местными хозяйственными общественными союзами.

"Положением  о губернских и уездных земских  учреждениях" устанавливалось,  что ведению  земских учреждений  подлежит распоряжение местными  сборами  губернии  и  уезда.  При этом  по   «Положению»   все   местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства.  Но  и без того небольшие финансовые  средства  земства были еще более урезаны при составлении «Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством». На основании «Временных правил» все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих  губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

а) устройство и  содержание дорог, мостов, перевозов  и верстовых столбов; 

б) наем  домов  для  рекрутских  присутствий, становых  приставов  и  судебных  следователей; 

в)  содержание  подвод  при полицейских управлениях  и становых квартирах; г) содержание  посредников  по специальному межеванию  и канцелярий посреднических комиссий; 

д)  содержание местных по  крестьянским  делам  учреждений; 

е)  содержание  статистических комитетов.

Земство располагало  очень скудными средствами. Главным  источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано «Временными Правилами», для новых налогов оставались одни земли, хотя земли  и без того несли высокие платежи, которые  на  крестьянских  участках  нередко превосходили доходность.

Участие земских  учреждений в народном образовании, в создании  условий народного здравоохранения было допущено только  в  хозяйственном  отношении, т.е.  земство  могло  ассигновать  известные   суммы   на   дело   народного образования и на врачебную часть, но  распоряжаться  этими  суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела  по  взаимному страхованию и по  развитию торговли и промыслов.

Но даже в  таких узких пределах земства  не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов,  проекты смет  требовали  утверждения  губернатором  или  министром  внутренних  дел.