Корестьянское самоуправление по реформе 1861 года

Каждое постановление  могло быть опротестовано губернатором.  Дела  по  таким протестам в  последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя  местную полицейскую власть  в  ведении  правительственных  учреждений  и  тем  лишая земство исполнительной власти, закон 1864 года еще  более  обессилил  их.  Для взыскания  принадлежавших  земству  сборов  оставался  лишь  один   путь - обращение  "к содействию"  местной полиции,  что не  всегда  обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.     В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и  шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и  местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 года  появились  угрожающие симптомы.  В январе 1866 года министр внутренних  дел   издал   циркуляр, ограничивающий право обложения земствами  сплавных  лесов.  Подготавливалось также  ограничение  в  обложении  казенных  земель.  Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось  мнение земств. «Циркуляром» от 17 мая  1866 года  разъяснялось,  что  земства  не  имеют права  "облагать  сборами  самые  изделия  и  продукты,   выделываемые   или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и  торговых заведениях, оплачиваемых акцизом  в  пользу  казны".  Циркуляры  подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 года, окончательно  парализовавшего, по  мнению  А.А.Головачева,   какую-либо   полезную   деятельность   земских собраний. Выработка закона 21 ноября 1866 года совершалась  в  полной  тайне  и  в печати  не  было  об  этом  никаких  известий;  издание  закона  совпало   с проведением  очередных  губернских  заседаний,  и  управам  пришлось  спешно переделывать доходные сметы  для  согласования  с  новым  законом,  лишившим земства притока значительных средств.

13 июня  1867  года  был  издан  закон,  еще  более  стеснивший  земскую деятельность, так как земские  доклады,  журналы  и  т.д.  должны  были  теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня  значительно расширил  власть  председателя  и запретил  земствам   различных   губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения  губернатора -  для земских изданий была также установлена предварительная цензура.  Вскоре  последовало  новое существенное стеснение  для  земской  деятельности: Высочайше утвержденным «Положением Комитета министров» от 19 сентября 1869 года, земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

12  июня  1890  года  было  опубликовано  новое  «Положение  о   земских учреждениях»,  утвержденное  Александром  III,   восстановившее   сословность избирательных групп  и,  благодаря  изменению  ценза,  еще  более  усилившее представительство от дворян. По новому «Положению» в первую  избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую   -   прочие избиратели и юридические лица, в третью  -  крестьяне. 

Губернские  гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в  губернское собрание  обязательно  включались  все  уездные  предводители  дворянства  и председатели уездных земских  управ  (с  1890  года). 

Реформа 1890 года дала дворянам абсолютное преобладание. Состав  губернских  гласных  в  1897  году например, по  сословиям  складывался  так:  дворяне  и  чиновники  -  89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.

Но, увеличив количество гласных дворян, новое «Положение»  вместе  с  тем уменьшило общее  число гласных более чем на 30%:  от  каждого  уезда  число  гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был  иметь не менее двух губернских гласных.

Новое «Земское Положение» фактически  отрицало  всякую  связь  с  идеей местного самоуправления. По «Положению» 1890 года были лишены  избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские  товарищества,  крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица,  имеющие  купеческие  свидетельства, владельцы  торговых  и  промышленных  заведений,  а  также  евреи.  Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные  назначались  губернатором  из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был  по  существу  уничтожен принцип  выборности  управ,  вводился  порядок  утверждения  не  только  для председателя управы, но и для всех членов управы,  причем  земские  собрания лишались  права  обжаловать  неутверждение.  Председатели  и   члены   управ числились состоящими на государственной службе (статья 124),  и  в  председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих  права  на  государственную  службу.

Последнее   обстоятельство   особенно   отозвалось    на    окраинах,    где председателями  управ  были,  как  правило,  крестьяне  или   купцы.  

Статья 87 предоставила губернатору право останавливать  исполнение   постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений  закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не   соответствует   общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы  местного населения" (принцип целесообразности).

Из  положительных  приобретений,  привнесенных  «Положением»  1890  года, необходимо  отметить: 

а)  расширение  круга  лиц,  подлежавших  избранию  в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие  избирательный  ценз); 

б)  некоторое  увеличение компетенции земств, перечня  предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;

в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную  пересылку   корреспонденции.

К ограничительным  же мерам, направленным на уменьшение  самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний  права   непосредственных,   помимо   губернского земства,  ходатайств  перед Правительством. 

Прежний порядок  возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 года.

3. Городская реформа 1870 года, ее основные направления и недостатки. Контрреформа 1892 года.

Несколько лучшая судьба сложилась  у  наиболее  прогрессивной  реформы городского самоуправления, объявленной  с  утверждением  Александром  II  16 июня 1870 года «Городового Положения».

«Городовым  Положением» 1870 года избирательное  право, как активное, так  и пассивное, предоставлено было каждому  городскому  обывателю,  к  какому  бы состоянию  он ни принадлежал, если он был русским  подданным,  имел  не  менее 25  лет  от роду  и владел  в пределах  города  какой-нибудь   недвижимой собственностью или же  уплачивал в пользу  города  сбор  со  свидетельств: купеческого,  промыслового  на  мелочной  торг  (лицензию  на  право мелкой торговли) и т.п. То есть, каждый, кто владел  хоть  крошечным домиком,  кто в качестве торговца  или ремесленника  платил  в казну города,  пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам  «Положения» 1870 года можно отнести  заимствование  прусской трехклассной избирательной  системы.  Согласно  закону,  все  лица,  имеющие право участия в выборах, вносились в списки  в  том  порядке,  в  каком  они следуют по сумме причитающихся с каждого  из  них  сборов  в  доход  города.

Затем они  делятся  на  три  разряда.  К  первому  разряду  причислялись  те горожане из показанных в  начале  списка,  которые  уплачивали  вместе  одну треть общей суммы сборов со всех избирателей, ко второму -  следующие  за ними по списку, уплачивающие также треть сборов,  к третьему  -   все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Первый  разряд  обычно  насчитывал  лишь  десятки  (если  не  единицы) избирателей,  принадлежавших   к   наиболее   крупным   домовладельцам   или

торговцам, а  третий - тысячи, т.е. основную массу  городского населения, и тем  не менее  каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство  в пользовании избирательными правами  доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге  разница  в представительстве первого и третьего разряда составляла 65 раз.     

Что же касается внутренней организации городского управления,  то  она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были  предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных  ей думой, стала управа. Распределение занятий и  порядок  действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в  утверждении администрацией.

Постановлением  думы члены управы могли быть отстранены от  должности  и преданы суду. Городской голова  также  избирался  думой,  но  утверждался  в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от  ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не  только в управе, но и являлся также  председателем  думы.  К.А.  Пажитнов  отмечал: "Такой порядок  нельзя,  однако,  считать правильным,  т.к.  он  может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий  управы;  более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из  своей среды особого председателя".

Лучшей стороной реформы 1870 года было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

Утверждению губернской администрации или в некоторых  случаях министерства внутренних дел  подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел,  в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не  нуждались ни  в чьем  утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь  за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную  защиту  городского  самоуправления  должны   были обеспечивать  губернские  по   городским   делам   присутствия.   В   состав губернского по  городским делам присутствия входили:  губернатор,  вице- губернатор,  председатель  казенной   палаты,   прокурор   окружного   суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского  города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по  этому  поводу:  "У нас  считается  необходимым  все  вопросы,  возникающие  в  административной практике, разрешать также административным порядком... У нас  забывают,  что вопросы,  возникающие  в  административной  практике,  то есть  вопросы  о  так называемых пререканиях о пределах власти и законности  административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат  разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости учреждать  особое  присутствие, т.к. все вопросы,  в  случае  замеченной  незаконности  действий  Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".

Но при всех своих  недостатках  «Положение»  1870  года  все  же  являлось крупным  шагом вперед как по сравнению  с предшествующим  периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в  конце  ХIХ - начале  ХХ  веков.  Будучи  построено  на  идее доверия к   общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало  им  ту силу и значение, о которых лишь  мечтали  преобразователи  ХVIII  века. Оно позволило говорить о реальных   предпосылках   формирования   в   России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального  законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену  идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.  "Русское самодержавие, - писал  М. Н. Катков, не может и  не  должно  терпеть  никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране,  никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на  твердых  началах и поставить в правильное отношение к центральному  правительству  земство  и местное управление".

Участь земских учреждений в 1892 году постигла и городское самоуправление. «Городовое Положение» 1892 года значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа  избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем  сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также  изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы  положение,  права городского  головы,  как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных,  дума  лишена была права отдачи под суд членов  управы. Вместе  с  тем  новое  «Городовое Положение» приравнивало выборных должностных лиц  городского  управления  к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы  и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их  от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли  что-либо  ненормальнее такого положения вещей!"  – горестно  восклицал по  этому поводу  К.  А. Пажитнов. "Можно сказать, что после реформы 1892 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...".       

Реформа  1890 - 1892 годов отбросила устройство местной власти в  России далеко назад. Если «Городовое Положение» 1870 года во многом  напоминало тот порядок, который существовал в городах  Западной Европы, то законы 1890-1892 годов внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.