Сенат как высший орган Государственной власти в Российской Империи

Наконец, генерал-прокурор являлся посредствующим звеном между государем и сенатом, через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных». Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны  стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен  Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным  образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования  Сенат, в области гражданского права  сдерживаемый авторитетом Соборного  Уложения 1649 г., в области административного  права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 г. Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального. [1]

Основанный  Петром Сенат не представлял ни малейшего  сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал  своеобразным условиям русской государственной  жизни того времени. Степень предоставленной  Сенату власти определялась тем, что  Сенат был учрежден вместо его  царского величества собственной персоны.

1.2. Упадок Сената (1725 – 1762гг.)

Дворцовые перевороты второй четверти XVIII в. дестабилизировали систему высшего государственного управления. Созданный Петром 1 Сенат был оттеснен на второй план новыми государственными учреждениями.

После смерти Петра 1, не успевшего назначить  преемника, реальными претендентами  на престол оказались его жена Екатерина и внук Петр. В борьбе за власть победила группировка знати, выдвинувшейся при Петре 1, которая  добилась передачи престола Екатерине 1.

8 февраля 1726 года по указу Екатерины  1 был образован Верховный тайный  совет, который, будучи формально  совещательным органом при монархе,  фактически решал все важнейшие  вопросы внутренней и внешней  политики. Не подлежит сомнению, что Верховный тайный совет  был установлен в противность  Сенату. Видя, что Сенат наполняется делами, поступающими в него как из низших судов, где они не могли быть решены по недостатку определенных на них законов, так и по обыкновенному течению делопроизводства и по апелляции на низшие судебные места, кроме того, замечая тягость отправления сенаторской должности, обремененной по управлению некоторыми из сенаторов Коллегиями, Императрица для отвращения всех этих неудобств, так много препятствовавших правильному управлению и суду в этом присутственном месте, с одной стороны учредила Верховный Тайный Совет, который бы исключительно заведовал делами требующими высшего соображения, с другой стороны отделила звание сенатора от всех других должностей. С этих пор Сенат стал получать от Верховного Совета указы, а к нему, со своей стороны, посылал доношения наравне со всеми Коллегиями. А название Сената «Правительствующий» было заменено «Высоким».[5]

В 1726 году Екатерина издала Указ, в  котором подробно описывались должность  и занятия Сената, хотя большей  частью они были основаны на прежних  узаконениях. Членами его назначались по усмотрению Императрицы знатнейшие лица в государстве. Под начальством генерал-прокурора при обер-прокуроре Сената состояла Канцелярия из обер-секретарей, секретарей и протоколистов, сюда чрез начальника Канцелярии вносились президентами Коллегий дела, которые они сами не могли решить, дела же Коллегии Военной и Иностранных дел вносились в Сенат советниками этих коллегий. Жалобы на неправильные решения высших судебных инстанций подаваемы были через рекетмейстера. Для лучшего порядка в делопроизводстве постановлено было, чтобы на столе сенатского Присутствия находилась роспись всем нерешенным делам с показанием месяца и числа, когда по такому-то делу уличена выписка и внесена в реестр.[3]

В правление Петра II Алексеевича положение Сената еще более ухудшилось, губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы.

Учрежденный сначала для «важнейших» дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов  из кандидатов, представляемых сенатом, ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена, а его деятельность возложена на сенатского обер-секретаря.[8] Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Коллегии военных и иностранных дел были поставлены даже выше Сената. Благодаря таким преобразованиям вся система созданная Петром 1 разрушилась.

После смерти Петра II «верховники» долго не могли решить вопрос о новом императоре. После долгих споров, они остановили свой выбор на племяннице Петра 1 – Анне Иоанновне. Вскоре после того, как новая императрица разорвала кондиции, указом 4 марта 1730г. Верховный тайный совет был упразднен. [8]

Сенат вновь стал «Правительствующим»  и был восстановлен в прежней  своей силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. 5 марта того же года сенаторы присягали и «рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили». Таким образом, Сенат занял более самостоятельное положение, чем даже при Петре Великом, и вновь сосредоточил всю власть в своих руках.  Каждую субботу он должен был представлять императрице два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут.  

Для облегчения Сената и освобождения его  от влияния канцелярии он был разделен 1 июня 1730 г. на 5 департаментов. Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом - дела духовные, "в чем они могут касаться пр. сената"; во втором - дела военной и морской коллегии; в третьем - дела камер-коллегии; в четвертом - дела челобитчиков и юстиц-коллегии; в пятом - дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках. Но на самом деле разделение Сената на департаменты так и не осуществилось.[5]

Медленность сенатского делопроизводства, небрежность  в государственных делах и  значительные остановки сделали  необходимостью восстановить должность  генерал-прокурора (20 октября 1730 г.).

В ноябре 1731г. официально появляется новое  учреждение – Кабинет министров, который вскоре получает большое  значение в администрации и становиться  самостоятельным. Сенат вновь теряет свое значение: из его ведения ушло руководство деятельностью многих коллегий, он исполнял распоряжения высших государственных учреждений, как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов и воевод.

В годы правления следующих двух монархов Ивана VI Антоновича и Анны Леопольдовны положение Сената практически не менялось, так как страной фактически управлял Кабинет министров.

25 ноября 1741года завершился очередной  «дворцовый переворот» и на  престол вступила дочь Петра  1 Елизавета Петровна. Целью своего  правления она провозгласила  возвращение к порядкам отца. [7]

Указом  от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «петровское детище» — Сенат  в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. [3]

Одним из первых вопросов, на который должен был обратить внимание Сенат, был  финансовый вопросов. Финансовый кризис в последнее царствование дошел  до крайних пределов. Сенат должен был удержать в обращении в  пределах государства золотую и  серебряную монеты, регулировать соляную  промышленность, продажу вина и винокурение  и др. Сенату было приказано провести перепись населения. Сенату были предоставлены  и все другие заботы о благосостоянии народа, о содействии торговле, промышленности во всех их видах. По его инициативе и под его руководством были положены твердые основания государственному межеванию, и создана для этого  специальная Главная Межевая  Канцелярия. По инициативе Сената были уничтожены в 1753 г. внутренние таможенные мелочные сборы. В его ведение  был отдан первый наш университет. Скоро после основания университета сенатским указом учреждена Академия художеств. В 1760 г., он велел сочинить и представить себе штаты и план для учреждения гимназий и школ в губерниях. В течение царствования Елизаветы Сенат принимает меры для искоренения воров и разбойников, нищенства, для помощи от голода, свирепствовавшего в тогдашней России. Местное управление полнее подчинилось сенату, в его руках сосредоточивалось право назначения воевод. Важнейшие вопросы по военному бюджету, о штатах, об отчетности, представлялись на его усмотрение, укомплектование полков и наборы находятся также в его распоряжении. Под его же руководством находились обмундирование и продовольствие армии, равно как и ее вооружение. Наконец, и духовное ведомство было поставлено в зависимость от сената. Доклады синодского обер-прокурора шли к императрице через сенатского генерал-прокурора. Вместе с Синодом, Сенат рассматривал и разрешал многие вопросы духовного управления: по штатам церквей, по ограждению и распространению православия и т. д.[5]

Сенат в царствование Елизаветы был  ее "высокоповеренным". Все части  управления были под его строгим  контролем и в полной зависимости, переходившей даже необходимые пределы. 5 октября 1756 г. была учреждена конференции при высочайшем дворе, и сначала это мало поколебало значение Сената, так как конференция занималась преимущественно делами внешней политики. Но в 1757—1758 гг. начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять ее требования.

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению  к которому Сенат был поставлен  в подчинённое положение. В остальном же деятельность Сената при Петре III изменилась незначительно.

Созданный Петром I Сенат — высший правительственный  орган, непосредственно подчиненный  императору, должен был сосредоточить  в своих руках чисто административную власть по руководству всеми государственными учреждениями. Однако во второй четверти XVIII столетия права Сената со стороны либо Верховного тайного совета, либо его наследников существенно ущемляются. Лишь в 40-х годах XVIII в. Сенат сравнительно долгий период имеет всю полноту своих прав. Такого рода нарушения при условии полной или частичной бездарности царствующих особ в области государственного управления, видимо, были следствием постоянно возникающих олигархических тенденций. Та или иная группировка временщиков стремилась к власти любой ценой и была заинтересована в существовании всякого рода тайных советов.

Глава 2. Реформирование Сената Екатериной II и Павлом I

(1762-1801гг.).

28 июня 1762 года Петр III был лишен престола, и на престоле воцарилась его жена Екатерина II. Начало ее царствования характеризуется активной реформаторской деятельностью.

С самого начала Екатерина отнеслась  к Сенату с недоверием. Многие недостатки предшествующего царствования был  списаны на Сенат. Множество беспорядков  зависело от того, что о реформе  местного управления никто не думал  со времени Петра Великого, созданные  им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени  был парализован, поэтому не мог  работать в полную силу.[3]

В 1763 году по проекту Н.И.Панина Екатерина  решилась реорганизовать Сенат, исправить  недостатки сенатского делопроизводства. Для этого Сенат разделился на 6 департаментов, 4 из них находились в Санкт-Петербурге, а 2 в Москве. Каждому департаменту был поручен  определенный род дел: первому - государственные  внутренние и политические дела, второму  – судебные, третьему - по губерниям, состоявшим на особом положении и  некоторым специальным управлениям, четвертому - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, пятому поручено "отправление государственных  текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", шестому  - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". По общему правилу, все дела решались в департаментах единогласно и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 — 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Во главе первого департамента стоял генерал-прокурор, при остальных – обер-прокуроры. [7]

В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную  пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою  отличалось сенатское делопроизводство. Но это деление разрушило целостность и единство этого учреждения. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы, из-за чего участие Сената в законодательных делах существенно слабеет.

За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. Дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия.

В царствование Екатерины значительно  меняется роль генерал-прокурора. Он становиться  первым министром относительно многих частей управления. В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование.[3]

Огромным  ударом для Сената явилось и новое  изъятие военной и морской  коллегии из его ведения, причем военная  коллегия обособляется совершенно и  в области суда и финансового  управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах.

Сильный удар Сенат получил от губернских реформ Екатерины. По Указу 7 ноября 1775г. была преобразована должность губернаторов. Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что уменьшило значение коллегий. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат.[8]