Финансирование школьного образования в РФ

д) размеры основных расходов по отдельным статьям бюджета, включая хозяйственные.

1.2 Школьные  экономические модели

Школьные экономические  модели находятся в стадии трансформации  от традиционного сметного финансирования к экономической самостоятельности  и автономии. Новые экономические  подходы апробируют сильные школы, финансирование которых осуществляется на нормативной основе и которые, получив статус автономного учреждения, получают деньги одной строкой. На другом полюсе находятся школы, которые остаются в централизованной бухгалтерии.¹³ В отличие от первых, которые самостоятельно распоряжаются своим бюджетом, те, кто остался в централизованных бухгалтериях, своего бюджета не знают и не оперируют финансами. В России примерно 20–30% школ, которые существуют в этой модели. В этом случае в школах не ведется самостоятельный налоговый и бюджетный учет, все школы в единой ведомости. Директор такой школы старается следить за тем, чтобы школа была отоплена, отремонтирована, но, по сути, в большей степени занимается управлением персонала, содержанием учебного процесса и никак не связан с экономикой.

К более «продвинутым»  школам можно отнести те, которые  финансируются по смете. Смета разрабатывается самой школой на основе нормативов и утверждается учредителем. Отступление от сметы возможно только с согласия учредителя. Представление об общем бюджете у директора есть, смета — это достаточно четкий инструмент в планировании расходов, поэтому это, несомненно, большая экономическая самостоятельность, прозрачность, хотя и жестко подконтрольная как учредителю, так и органам казначейства, которое осуществляет платежи.¹⁴

В России примерно 20–30% школ остались в централизованных бухгалтериях. Эти школы не знают своего бюджета и не оперируют финансами. Но все-таки школа в этом случае становится субъектом экономических отношений, действующим в рамках бюджетной модели. И сейчас наметился переход школ в статус автономного учреждения. Такие школы получают деньги «одной строкой», получают субсидии, которые рассчитываются учредителем и выдаются даже не в казначействе, а в кредитном учреждении. Конечно, это уже серьезная степень самостоятельности в распоряжении своим бюджетом, это возможность «стягивать» и контролировать внебюджетные средства, чтобы они оставались в школе и были использованы на ее развитие. У автономных учреждений нет угрозы, что заработанные средства заберут в конце года. Но трудностей на этом пути пока не меньше, чем на всех других, потому что к этой системе чиновники еще пока не привыкли.¹⁵

Во многих случаях  казначейство деньги в банки практически  не отпускает, сперва просит предъявить «оправдательные» документы. Фактически получается модель возмещения затрат, то есть расходы финансируются уже после того, как они совершены по предоставлению соответствующих документов. Соблазн заключается в том, чтобы придержать деньги, так как единого порядка и соответственно обязательств регулярного перечисления средств в кредитные учреждения для автономных учреждений нет. К тому же в условиях кризиса некоторые банки неустойчивы, поэтому учредитель старается не рисковать и сохранить контроль за бюджетными средствами. Так что пока механизм финансирования одной строкой с передачей средств в банки не отлажен.¹⁶

Сегодня можно  говорить о том, что основное ядро составляют школы, которые финансируются по нормативам и расходуют средства по смете, но есть лидеры, которые перешли уже в статус автономных учреждений.

Какие тут перспективы  можно отметить? Еще в конце 2009 года в Государственную Думу был внесен закон о бюджетных учреждениях и казенных учреждениях. Это касается всех учреждений социальной сферы, и школ в том числе. Казенными учреждениями школы вряд ли станут, а вот то, что касается нового статуса бюджетных учреждений, их касается напрямую. Школы во многом становятся похожи на автономные учреждения. Школы перестают быть получателями бюджетных средств и участниками бюджетного процесса, для них отменяется субсидиарная ответственность учредителя, они финансируются так же, как и автономные учреждения, единой строкой на основе субсидий. Но вот тут начинаются различия. Так как это бюджетное учреждение, то ему открывают счет в казначействе и субсидии перечисляются в казначейство, в конце года этот счет обнуляется, и на следующий год учредитель принимает решение — сохраняются ли все остатки бюджетного учреждения за ним или нет.¹⁷ На бюджетные учреждения распространяется действие Федерального закона № 94 о конкурсном порядке размещения заказа на оказание услуг в том случае, если школа что-то хочет заказать для собственных нужд, например провести ремонт, приобрести оборудование и т.д.

Многие школы  уже привыкли работать с казначейством, поэтому, когда им предлагают уйти «на свободу», в банки, отказываются, тем более что опасность того, что банк может обанкротиться, снижает доверие к такому финансовому механизму. Казначейство, несомненно, гораздо стабильнее. ¹⁸

Тем не менее  внебюджетные доходы школы не являются уже неналоговыми доходами бюджета, и в течение года бюджетные учреждения распоряжается средствами вполне самостоятельно. Если учредитель видит позитивные результаты развития школы, то те деньги, которые остались на счетах в конце года, он имеет право оставить у школы. В соответствии с рассматриваемым законопроектом в основном своем положении бюджетные и автономные учреждения оказываются очень сближенными.¹⁹

Казначейство, несомненно, гораздо стабильнее, но зато тут сохраняется жесткий надзор и контроль со стороны казначейства, и сама по себе отчетность будет не бухгалтерской, а бюджетной. Однако эти вопросы находятся пока в стадии обсуждения, изменения пока в перспективе, так как не ясно, примут ли такой закон или нет.²⁰

Вообще, по регионам в условиях финансового кризиса наблюдается усиление централизации в управлении бюджетными средствами. Фактически кризис «качнул» ситуацию в сторону «отбирания» самостоятельности у школ, перехода снова к централизованной системе финансирования, к централизованным закупкам. Эта тенденция свидетельствует о недоверии органов управления образованием к образовательным учреждениям. Органы управления не сумели использовать ресурсы экономической самостоятельности учреждений для повышения эффективности, наоборот, они демонстрируют боязнь и желание все «стянуть» к себе. Очень многие эксперты не разделяют уверенности чиновников в том, что централизованные подходы в условиях жесткой бюджетной дисциплины и экономии лучше, чем автономия и самостоятельность, которые позволят гибко реагировать на изменение условий.²¹

В целом в  автономные учреждения есть смысл переходить тем школам, у которых есть все  правоустанавливающие документы, все  земельные и имущественные вопросы решены, на все есть документы, есть договоренности с учредителем. Много школ, у которых нет правоустанавливающих документов, нет правильно оформленного кадастрового учета, — таким учреждениям переходить в автономные просто опасно, поскольку возникает вопрос с налогами.²²

Раньше существовало освобождение от налогов: на имущество, на землю и т.д. И раньше эти налоги никто не просчитывал и не разграничивал, за что, кто и когда должен платить. Для автономных учреждений ситуация изменилась, и учредитель обязан в составе субсидии просчитать и перечислить автономному учреждению все средства на содержание имущества и уплату налогов. Поэтому и нужна полная ясность в вопросах учета имущества и налогообложения.²³

Сегодня продвинутые  директора школ умеют распоряжаться  и бюджетом, и тем имуществом, которое принято ими на оперативное управление, они проходят повышение квалификации, и опыт у них уже есть. Кроме того, некоторая смена директорского корпуса, которая сейчас происходит, назначение более молодых директоров, владеющих технологиями современного менеджмента, должны облегчить этот переход. В крупных школах есть и фонды поддержки школ, например благотворительные, которые помогают компенсировать недостаточность бюджетного финансирования.

1.3 Привлечение  и эффективное использование  ресурсов в образовательном процессе

Проблемы недостаточного финансирования российского общего образования являются следствием значительного сокращения объема реального ВВП в течение последнего десятилетия, что усугубляется сокращением доли ВВП, направляемой на государственное финансирование образования — до 3% в 2000 г. (Для сравнения: более чем 5% в Польше и Венгрии и более чем 6% в странах Балтии). Эти проблемы также связаны с традиционным порядком определения потребности в бюджетных средствах, когда школа составляет свою бюджетную смету, используя натуральные и стоимостные нормы, такие как количество классов, число учебных часов, площадь в квадратных метрах, расходы прошлого года, вне зависимости от результатов.²⁴

Составленная  школой расчетная потребность в  бюджетных средствах рассматривается муниципальным уровнем и корректируется в соответствии с возможностями бюджета, при этом объем фактических бюджетных ассигнований на образование, как правило, бывает намного ниже, чем расчетная потребность, определенная школой. Утвержденный бюджет конкретной школы содержит детальную постатейную роспись, в соответствии с которой школы ежемесячно получают ассигнования на каждую статью расходов. Никаких требований к проведению мониторинга, оценки и обеспечению обратной связи не предусматривается.²⁵

Процедуры постатейного бюджетного финансирования ограничивают самостоятельность директоров школ в принятии решений о распределении средств. Кроме того, у школ нет никаких стимулов для экономии средств по конкретным статьям расходов, поскольку школа не получит никакой выгоды от такой экономии, при этом финансирование на следующий год может быть снижено именно на объем сэкономленных средств. Фактически школы заинтересованы в том, чтобы максимально завысить свои потребности. Для завышения числа учителей, например, практикуется формирование классов с низкой наполняемостью. Другими словами, такие процедуры формирования и распределения бюджетных средств, которые связаны с согласованием и ограничением «свободы действий», являются непрозрачными, непредсказуемыми, громоздкими и не обеспечивающими решение долгосрочных стратегических задач. Они приводят к негибкому и неэффективному использованию имеющихся незначительных ресурсов.²⁶

Ответной реакцией правительства на сложившуюся ситуацию стала работа над:

• определением минимальных стандартов с точки зрения количества предметов и часов преподавания;
• распределением ответственности между разными уровнями федеральной и региональной власти за использование выделенных средств, необходимых для обеспечения соблюдения этих минимальных стандартов.²⁷

Важный шаг  был предпринят 7 июля 2003 г, когда  Президент подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений». Этот закон подтверждает право граждан РФ на широкий доступ к получению бесплатного начального, основного и среднего (полного) образования в общеобразовательных учебных заведениях. Наряду с внесенными изменениями в закон о местном самоуправлении данный закон гарантирует соблюдение этого права за счет выделения из средств региональных бюджетов субвенций местным администрациям на обеспечение стандарта общего образования.²⁸

Из этих субвенций  должны финансироваться расходы  на оплату труда занятых в школах, приобретение учебников, учебных/методических пособий и оборудования, расходных материалов. Содержание школьных зданий и коммунальные услуги должны быть обеспечены за счет средств местного бюджета.

В то же время  в рамках других правительственных  инициатив продолжается работа над подготовкой и внедрением альтернативного и прозрачного механизма распределения бюджетных средств, основанного на подушевом принципе «деньги следуют за учащимся». Выбор этого альтернативного механизма направлен на получение следующих результатов:

• Повышение  прозрачности, объективности и предсказуемости процесса распределения бюджета и сокращение времени, которое уходит на переговоры;

• Отказ от затратного принципа;

• На муниципальном  уровне его внедрение позволило  бы улучшить систему распределения финансовых средств с учетом «нежизнеспособных» школ в рамках программы реструктуризации сети школ в связи с сокращением численности населения школьного возраста;

• На уровне школы  это способствовало бы повышению  эффективности использования ресурсов (в целях повышения качества) и улучшению системы отчетности перед родителями и Попечительским советом.²⁹

В самой простой  форме по данной схеме распределение  конкретной суммы бюджетных средств между школами зависит только от количества учащихся, числящихся в учебном заведении: каждая школа получает одинаковую сумму на каждого учащегося. На практике формула, как правило, корректируется с учетом нескольких факторов, связанных с месторасположением и типом школы. В России отсутствует единый подход к тому, какие коэффициенты применять и сколько их должно быть для учета различных факторов. Тем не менее чаще всего в регионах применяют коэффициенты, учитывающие следующие факторы:³⁰

• Различия в  месторасположении (городские и  сельские районы);

• Различия в  размере школы;

• Различия в  типе образования (профессиональное, общее и т.п.);

• Проведение специальных  программ обучения для умственно  отсталых детей;

• Предоставление домашнего обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

• Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

• Проведение программ «семейного образования».

Хотя в случае применения коэффициентов сумма, которую  получит конкретная школа, будет зависеть и от ряда других факторов, помимо количества учащихся, школы получат денежные средства, размеры которых определены на основе принципов объективности и прозрачности.

Важной чертой российского варианта альтернативной системы распределения средств должна стать децентрализация управления бюджетом и передача его в ведение директора школы, который может получить бюджетные средства, открыть банковский счет школы и использовать его, проявляя гибкость в управлении школьным бюджетом (включающим средства, полученные из негосударственных источников). Директор школы будет подотчетен Попечительскому совету школы, и аналогичные советы будут созданы на муниципальном и республиканском уровнях. Предполагается, что это даст положительный эффект: согласно результатам проведенного ОЭСР исследования образовательных достижений учащихся, посредственные образовательные достижения учащихся напрямую связаны со степенью автономии школы с точки зрения распределения бюджета.