Местное управление в США

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность  проблемы исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Для проведения данных мероприятий важен опыт зарубежных стран, в частности США. Практика США в этом плане представляет интерес как в целом для развития юридической науки, так и для решения реальных проблем демократизации государственного, общественного устройства, эффективности взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, дает яркий пример децентрализации управления, использования институтов саморегулирования в руководстве хозяйственными и социальными процессами в федеративном государстве.

Исторически государственность  Соединенных Штатов Америки формировалась  снизу, и это в конечном итоге, определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов власти в США. По замечанию А. де. Токвиля, сумевшего по достоинству оценить фундаментальное значение американских первопоселенцев в организации местной власти - создание тауншипов (самоуправляющихся территориальных общин) предшествовало созданию штатов, а последних - созданию федерации.¹ Сегодняшнее положение органов местного самоуправления в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании этих органов, происходившими с момента их возникновения. Эти изменения определили уникальную природу органов местного управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией, являются креатурами Штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой - служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы управления в то же время являются важнейшим инструментом проведения внутренней политики федерального правительства, выполняя функции, возложенные на них центральной властью.

Американский опыт и  современная практика наглядно показывают процесс становления местных органов как самоуправляющихся, но государственных структур. Здесь можно видеть многое из того, что сегодня волнует ученных и практиков в России. Речь идет о периоде жестокого контроля штатов над местными органами власти, сопровождавшегося введением специального законодательства, как инструмента грубого вмешательства штата в сферу местного управления; усилия органов местного самоуправления по конституционному запрету такой практики; принятием законодательных актов, закрепивших право местных органов на самоуправление (гомруль). Этот опыт приобретения местными органами права на самоуправление во многом может быть использован в процессе осуществления российских реформ. Этим и обусловлен выбор темы.

Степень научной разработанности проблемы. Для исследования особую значимость имеет концепция А. де Токвиля о влиянии демократии на общественный строй, на власть и тех, кто эту власть представляют.² В США принцип народовластия - это не какой-нибудь висящий в воздухе принцип, не связанный с привычками и преобладающим образом мыслей. По мнению американцев, благодаря Провидению, которое наделило каждого человека, каким бы он ни был, необходимым разумом, он способен сам вести касающиеся его дела.³

Важнейшим источником исследования стали научные публикации отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, государствоведов, историков, философов, экономистов, социологов, касающиеся проблем местного управления как особой сферы управления государством, таких его аспектов как формирование структуры, полнота власти, правовые основы, пути их формирования и демократизации в системе государственного управления.⁴

Объект исследования – правовые основы местного управления США.

Предмет исследования – структуральные свойства правовых основ местного управления и самоуправления США

Цель  исследования – определение правовых основ организации местного управления и самоуправления, изучение основных законов местных органов власти в США.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- рассмотреть понятие и структуру  местного управления США;

- рассмотреть какую компетенцию  имеют органы местного управления  США;

- проанализировать организацию финансирования местного управления США;

- описать правовые основы местного управления США;

- рассмотреть возможность применения  в Российской Федерации опыта  США при выстраивании системы  местного управления.

Структура работа включает введение, три главы, заключение, список используемой литературы и источников.

 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие, концепция и виды местного управления

 

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной административно-территориальной  единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.⁵

Понятие местного управления может трактоваться и  иначе - как деятельность местных  органов по управлению территориальным  развитием, что вполне соответствует  концепции комплексного изучения территориальной администрации, разработанной в ООН.⁶

Как правило, местное  управление осуществляется через назначаемые  вышестоящей властью административные органы.

В научной и  учебной литературе, а также в  законодательстве многих стран наряду с понятием «местное управление» используется понятие «местное самоуправление» (такой подход отражен в названии книги  
Г.В. Барабашева «Местное самоуправление», вышедшей в 1996 г.).⁷

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип  местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

До 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано, прежде всего, с децентрализованным управлением на местах, сложившимся в странах англосаксонской правовой семьи и в первую очередь в Великобритании и США. Но в конце XX в. во всех развитых западных странах выборные местные органы получили определенную самостоятельность при решении вопросов местного значения. В 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения».⁸

Следует признать, что слово «самоуправление» неточно передает действительную природу и положение муниципалитетов в современном государстве, поскольку они в настоящее время включены, наряду с государственными органами, в единый аппарат публичного управления. В настоящее время понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» часто используются как синонимы. В ряде стран, муниципальным именуется лишь городское управление, например, в США и Великобритании. Однако, в специальной литературе, термин «муниципальное» нередко применяется и в отношении других видов местного самоуправления.⁹ Органы местного управления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев организации публичной власти развитых стран.

Виды  демократической власти

Обычно в  современных государствах выделяют две семьи демократической власти на местах – европейская (романо-германская) и англо-американская (англосаксонская).

Англосаксонская (англо-американская)¹⁰ семья является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Контроль за деятельностью местных органов  в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через  центральные министерства, а также  с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская (европейская)¹¹ семья сформировалась, прежде всего, на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Европейская модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

В рамках европейской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать.

Между тем местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской (англо-американской), так и с романо-германской (европейской) моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

В германоязычных областях центральной Европы сильные местные традиции союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов оказали свое влияние на формирование местного управления. Эти традиции и были заложены в основу местного управления в Швейцарии, Бельгии, Германии. В ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, которая включает в себя также принцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Несколько особняком  стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Эти страны в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении.

Таким образом, применительно к западным демократическим  государствам можно говорить о существовании  пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах. В таблицах находящихся в приложении №№ 1 и 2 приведены основные характеристики систем местного управления.

2. Устройство системы местного управления

 

Системы местного управления в современных зарубежных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали  от двух до пяти звеньев.

Двухзвенная структура  административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.