Совет Безопасности ООН: состав, полномочия и порядок принятия решений

Применение их - исключительная компетенция Совета Безопасности, составляющая одно из важнейших его полномочий. 

Принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил, могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также иные меры подобного характера¹⁰. В тех случаях, когда указанные выше меры становятся недостаточными или неэффективными, Совет Безопасности имеет право предпринимать вооруженными силами ООН действия, необходимые для поддержания международного мира и безопасности¹¹.

Все члены ООН обязуются  предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию вооруженные  силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода  через территорию, территориальные воды и воздушное пространство. Особым видом принудительных мер является приостановление осуществления прав и привилегий любого члена ООН, в отношении которого Совет Безопасности принял решение о действиях принудительного характера. Такой мерой является также исключение из членов ООН за нарушение Устава¹².

Деятельность  Совета безопасности ООН относится  также к актам правотворчества, к исполнению квазисудебных функций, и пресечении массовых нарушений прав человека, созданию международных уголовных трибуналов и противодействию распространению оружия массового уничтожения.

«Международное правотворчество» - это процесс формирования норм международного права через заключение правообразующих договоров, через  международный обычай, а также  принятие решений уполномоченных на то международных организаций. С  этой точки зрения многие решения  Совета Безопасности можно считать  актами правотворчества: Решение о  создании Компенсационной комиссии ООН, о создании двух трибуналов для судебного преследования военных преступников - по бывшей Югославии и по Руанде, наложение обязательств по разоружению на Ирак, определение границ между Ираком и Кувейтом, установление применимости Четвертой Женевской конвенции к событиям на оккупированной палестинской территории. Однако наиболее яркие события начались в сентябре 2001 г., с принятием Резолюции 1373, в которой говорилось о том, что все государства должны принять широкие меры для борьбы с международным терроризмом и для пресечения и предотвращения финансирования терроризма. Обязательства, создаваемые этими резолюциями, весьма похожи на те обязательства, которые государства берут на себя, присоединяясь к договорам. Такие резолюции коренным образом отличаются от «классических» резолюций, принимаемых по конкретному поводу. Их можно назвать «квази-правотворческими».

Можно сказать, что правотворческая  практика Совета Безопасности противоречит самим основам международного права  как правовой системы, основанной на соглашении. Однако нельзя забывать, что  государства-члены ООН соглашаются  исполнять решения Совета, когда  вступают в эту организацию.

Все правотворческие резолюции  Совета Безопасности предписывают государствам принимать определенные меры, значит, они основываются на Главе VII Устава, а поскольку речь в них идет о ненасильственных и долговременных мерах, критерием их правомерности  могут служить статьи 39 и 41 (принятие мер, не связанных с использованием вооруженных сил после того, как  установлено наличие угрозы миру). Тем не менее, полномочия Совета Безопасности не безграничны. Только резолюции, принятые intra vire Устава ООН, могут обрести  обязывающую силу по смыслу ст.25, поскольку  в ней говорится о решениях Совета Безопасности «в соответствии с настоящим Уставом». Таким образом, правотворческие полномочия Совета ограничены пределами полномочий ООН, а также порядком разграничения полномочий внутри Организации. Принимая во внимание далеко идущие последствия правотворческой деятельности Совета, те государства-члены ООН, которые желают выразить свое мнение, должны иметь возможность сделать это¹³. Некоторые функции, которые невозможно квалифицировать иначе как квазисудебные, были приданы Совету Безопасности с самого начала. Так, по ст.39 он вправе определить, что какое-либо государство является действительным или потенциальным нарушителем международного права, причем его мнение обязательно для государств-членов. Некоторые полномочия в отношении квазисудебных функций предоставляет Совету Безопасности также ст.38, поскольку она дает ему право делать рекомендации по всем спорам, а не только по тем, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности, если об этом просят все стороны в споре. В ходе своей деятельности Совет Безопасности присвоил себе дополнительные квазисудебные функции: он выносит суждения о нарушении международного права за пределами полномочий, предоставляемых ему статьей 39, без обращения к нему сторон в споре, и толкует не только собственные резолюции, но и другие документы международного права. Составители Устава ООН никак не имели в виду придавать ему полномочия на обязательное разрешение международных споров.

Устав ООН не предоставляет  Совету Безопасности полномочия ссылаться  на положения Главы VII в целях  защиты прав человека в кризисных  ситуациях. В течение многих лет  Совет не рассматривал нарушения  прав человека в качестве угрозы миру. Однако действия Совета в дальнейшем - в отношении Ирака, Сомали, Гаити, Руанды, Демократической Республики Конго - показывают, что позиция Совета изменилась. Когда в 2003 г. Совет одобрил размещение миротворцев в провинции Итури Демократической Республики Конго, ссылаясь на Главу VII Устава, это было уже просто очередное решение о вмешательстве во внутренние дела государства-члена ООН с целью защиты прав человека.

Анализ текста Устава показывает, что средства защиты прав человека, зафиксированные в нем - это исключительно  ненасильственные средства, и скорее выражают намерения. В ст.55 прямо  сказано, что Организация будет  содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех», а ст.56 говорит  о том, что государства обязуются  принимать индивидуальные и совместные меры в сотрудничестве с Организацией для достижения целей, изложенных в  ст.55. Таким образом, конкретных обязательств для государств не создано, и нигде  не сказано, что Организация вправе принимать какие-либо меры против воли государств.

В деятельности Совета Безопасности последних лет ясно отразилось находящее  все более широкую поддержку  понимание того, что равнодушие перед  лицом событий геноцида и грубого  и массового нарушения прав человека недопустимо. Характерно, что во время  предварительных консультаций и  в ходе формальных заседаний Совета представители государств высказывали  единодушное одобрение принятию Советом самых решительных мер, хотя это и не всегда соответствовало  букве Главы VII Устава.

3. Порядок работы Совета Безопасности.

Совет Безопасности проводит свои заседания практически ежедневно  с целью рассмотрения вопросов своей  повестки дня, предупреждения об угрозах  миру, принятия различных мер по контролю за конфликтами и их урегулированию и мобилизации региональной и  международной поддержки этих действий.

В целях обеспечения непрерывности  работы каждый член Совета Безопасности должен быть всегда представлен в  месте пребывания ООН. В его заседаниях без права голоса может участвовать  любое государство – не член Совета Безопасности, если обсуждаемый вопрос каким-либо образом затрагивает интересы этого члена Организации. На заседаниях Совета может быть приглашено государство – не член ООН, если оно является стороной в споре, рассматриваемом Советом Безопасности. Причем он ставит такие условия для участия государства – не члена Организации, какие найдет справедливыми.  
Заседания Совета Безопасности, за исключением периодических заседаний (такие заседания проводятся два раза в год), созываются Председателем в любое время, когда последний считает это необходимым. 
Однако промежуток между заседаниями должен быть не более 14 дней.  
Председатель созывает заседание Совета Безопасности в случаях, если: 
а) какие-либо спор или ситуация доведены до сведения Совета Безопасности¹⁴.

 б) Генеральная Ассамблея  делает рекомендации или передает  какой-либо вопрос Совету Безопасности¹⁵.

в) Генеральный секретарь  обращает внимание Совета Безопасности на какой-либо вопрос¹⁶. Заседания Совета Безопасности обычно проводятся в месте пребывания ООН (т.е. в Нью-Йорке). Однако любой член Совета или Генеральный секретарь может предложить, чтобы Совет Безопасности собирался в другом месте. Если Совет Безопасности принимает такое предложение, он выносит решение относительно места и срока, в течение которого Совет будет заседать в этом месте.  Председательствование в Совете Безопасности осуществляется его членами поочередно в английском алфавитном порядке их наименований. Каждый председатель занимает этот пост в течение одного календарного месяца.  Английский, арабский, испанский, китайский, русский и французский языки являются как официальными, так и рабочими языками Совета Безопасности. Речи, произнесенные на одном из шести языков, переводятся на другие пять языков.  Решения и постановления. Каждый член Совета Безопасности имеет один голос. Для решения вопросов по существу требуется большинство в 9 голосов, но это количество должно включать голоса всех 5 постоянных членов Совета Безопасности.

В этом заключается суть принципа единогласия 5 великих держав. Этот принцип имеет особое значение для успешного функционирования всей системы безопасности в рамках ООН. Он возлагает на великие державы  главную ответственность за эффективность  деятельности Организации. СССР (а теперь Россия) и США довольно часто использовали свое право вето.  Совет Безопасности на своих заседаниях принимает решения и рекомендации. В любом случае они именуются резолюциями, которые являются юридически обязательными¹⁷ .

Вспомогательные органы.  Совет Безопасности может учреждать такие вспомогательные органы, какие он найдет необходимыми для выполнения своих функций¹⁸.  Все эти органы подразделяются на две группы: постоянные и временные.  К числу постоянных относятся Военно-Штабной комитет, Комитет экспертов, Комитет по приему новых членов, Комитет по вопросу о заседаниях Совета Безопасности вне Центральных учреждений. 

Из числа постоянных органов  важнейшим является Военно-Штабной  комитет (ВШК), статус которого определен  в ст. 47 Устава. Он разрабатывает  планы применения вооруженных сил, дает советы и оказывает помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся  к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию  войск, предоставленных в его  распоряжение, командованию ими, а также  регулированию вооружений и возможному разоружению.  Этот комитет состоит из начальников штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей. Любой член Организации, не представленный постоянно в комитете, приглашается последним сотрудничать с ним, если эффективное осуществление обязанностей комитета требует участия такого государства - члена Организации в работе комитета. ВШК подчиняется Совету Безопасности, несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета.  
Комитет проводит свои заседания обычно один раз в 2 недели. Временные органы создаются Советом Безопасности для расследования конкретной ситуации и подготовки всеобъемлющего доклада. Они проводят свои заседания по мере необходимости. В качестве примера отметим Комиссию по расследованию агрессии, совершенной наемниками против Республики Сейшельские Острова (создана в 1981 г.), Комитет для изучения проблемы малых государств в связи с вопросом о возможности их приема в члены ООН (учрежден в 1969 г.). 

Статус  миротворческих сил ООН. Первой операцией ООН по поддержанию мира была миссия наблюдателей со штаб-квартирой в Иерусалиме - Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП), учрежденный в мае 1948 г. и действующий до сих пор.  
С 1948 г. ООН осуществила около 40 операций по поддержанию мира на четырех континентах. Среди крупнейших были операции в Конго (теперь Заир), Камбодже, Сомали и бывшей Югославии. В настоящее время осуществляются 16 операций с участием около 70 тыс. человек из 77 стран - членов ООН. С 1948 г. в силах ООН проходили службу более 720 тыс. военнослужащих и были задействованы также несколько тысяч гражданских служащих¹⁹.  В 1991 г. в Сомали разразилась гражданская война, которая привела к гибели более 300 тыс. человек, а 5 млн. человек оказались под угрозой голода. Для ликвидации массового голода и предотвращения массовой резни населения в 1992 г. Организация учредила Операцию ООН в Сомали (ЮНОСОМ). В 1993 г. вместо ЮКОСОМ была создана новая Операция ООН (ЮНИКОМ-2) в целях восстановления порядка, содействия примирению и воссозданию гражданского общества и экономики Сомали.  В 1992 г. для содействия осуществлению мирного соглашения между правительством и Мозамбикским национальным сопротивлением Совет Безопасности учредил Операцию ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ).

В рамках ЮНОМОЗ осуществлялись наблюдение за прекращением огня, контроль за демобилизацией комбатантов, координация  гуманитарной помощи. ЮНОМОЗ успешно  завершила свою миссию в январе 1995 г.  
ООН способствовала прекращению 12-летнего конфликта в Камбодже. Более 21 тыс. миротворцев из 100 стран принимали участие в Операции ООН в Камбодже. В соответствии с Соглашениями 1991 г. ООН учредила временный орган ООН в Камбодже (ЮНТАК). Его задача сводилась к осуществлению наблюдения за прекращением огня, разоружению комбатантов, репатриированию беженцев, организации и проведению свободных и справедливых выборов. Задача ЮНТАК была успешно выполнена, и в сентябре 1993 г. она ликвидирована.  
ООН сыграла важную роль в окончании 8-летней войны между Ираном и Ираком.

Предпринятые Советом  Безопасности и Генеральным секретарем активные посреднические усилия привели  в августе 1988 г. к прекращению  огня и признанию обеими странами мирного плана ООН 1987 г. После  прекращения огня между двумя  противоборствующими армиями были размещены военные наблюдатели  Организации в составе Ирано-Иракской группы военных наблюдателей Организации  Объединенных Наций (ИИГВНООН) в целях  контроля за прекращением военных действий и выводом войск. ИИГВНООН завершила свою деятельность в 1991 г.  
ООН сыграла аналогичную миротворческую роль в Афганистане. По завершению продолжавшихся в течение шести лет переговоров, которые проводились личным представителем Генерального секретаря послом Д. Кордовесом, Афганистан, Пакистан, СССР и США в апреле 1988 г. подписали соглашения, имевшие своей целью урегулирование конфликта. Для проверки хода выполнения соглашений ООН направила наблюдателей, входящих в состав миссии добрых услуг ООН в Афганистане и Пакистане. С завершением вывода советских войск в соответствии с графиком в 1989 г. задача миссии была выполнена.  ООН приложила много усилий для урегулирования конфликта в бывшей Югославии. Стремясь содействовать восстановлению мира, Организация в 1991 г. ввела эмбарго на поставки оружия, а Генеральный секретарь и его личный представитель оказывали содействие в поисках путей урегулирования этого кризиса. 
Миротворческие силы - силы Организации Объединенных Наций по охране (СООНО), развернутые в 1992 г., стремились создать условия мира и безопасности в Хорватии, содействовали доставке грузов гуманитарной помощи в Боснию и Герцеговину и способствовали тому, чтобы бывшая Югославская республика Македония не была втянута в конфликт. В 1995 г. СООНО были разделены на три операции, охватывающие три страны. В то время когда продолжались переговоры, проводившиеся под эгидой ООН, миротворческие силы ООН и учреждения Организации предпринимали усилия для поддержания прекращения огня, защиты населения и оказания гуманитарной помощи²⁰.