Шенгенское соглашение 1985

4 СТРАНЫ УЧАСТНИКИ

Рассмотрение особой позиции Великобритании и Ирландии еще не завершает рассказ о расширении круга участников Шенгенского процесса. Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являются ныне 13 из 15 государств-членов ЕС, на самом деле участников Шенгенского процесса все же пятнадцать. Кто же оставшиеся два?

Это Исландия и Норвегия. Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в шестидесятые годы в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство, дающее возможность относительно свободно пересекать их общие границы. С другой стороны, последние три государства вступили в Европейские сообщества и Союз, и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление Дании, Финляндии и Швеции в ЕС и Шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, было принято решение допустить к участию в Шенгенском процессе их партнеров по Северному совету.

Участие в Шенгенских соглашениях в качестве стороны - прерогатива только государств-членов ЕС. Исландия и Норвегия в Сообществах и Союзе не состоят, а значит, полноправными участниками Конвенции 1990 г. быть не могут. Для подключения их к Шенгенскому процессу была избрана поэтому особая правовая конструкция. 18 мая 1999 г. Совет Европейского союза заключил с двумя этими странами международный договор: “Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений”.

На основании Шенгенского протокола к учредительным договорам Европейского союза и Европейского сообщества и в соответствии с вышеуказанным соглашением 1999 г. Исландия и Норвегия “присоединяются к применению” Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса (ст.2 Соглашения 1999 г.).

Таким образом, формально не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства фактически стали участниками Шенгенского процесса. Это открывает возможность использования Шенгенской визы и на их территориях.

Выше мы рассказали об одном из магистральных направлений развития Шенгенского процесса - расширении круга его участников. В то же время не следует ставить знак равенства между присоединением государства к Шенгенской конвенции 1990 г. и вхождением его в Шенгенскую зону.

Практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г. - второе самостоятельное направление развития Шенгенского процесса в девяностые годы.

Затянувшиеся ратификационные процедуры, а затем и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции 1990 г., привели к тому, что введение в действие этого документа откладывалось не менее пяти раз (во многом в этом повинны сложности, которые возникли при создании Шенгенской информационной системы).

В более или менее полной мере он “заработал” только с 1995 г. в отношении семи государств. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция. Присоединение государств Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция; Исландия, Норвегия) запланировано на 25 марта 2001 г., но эта дата не окончательная.

До сих пор речь шла о количественных параметрах Шенгенского процесса. Теперь обратимся к его качественному содержанию.

В качестве третьего направляющего вектора данного процесса можно рассматривать подготовку и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения - становление Шенгенского права.

При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. уже отмечалось, что Конвенция - отнюдь не “статический” документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г. по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют “договор-рамка” (traité-cadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет[38].

За период 1993-1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка двухсот документов: решения “О продлении единой визы” (14 декабря 1993 г.) , “О выдаче единой визы на границе” (26 апреля 1994 г.), “О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений” (16 декабря 1998 г.), “О структуре Шенгенской информационной системы” (29 апреля 1999 г.) и многие, многие другие.

Результатом явилось формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином “Шенгенское право”. Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г. и Конвенции 1990 г., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе.

Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических норм. Оно объединяет в себе различные по предмету и методу регулирования положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др.

Параллельно с правотворческой деятельностью Шенгенского исполнительного комитета развивался другой процесс. Подписанный в 1992 г. Маастрихтский договор (в силе с 1 ноября 1993 г.) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: Раздел IV “Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей”.

В девяностые годы в рамках Европейского союза были приняты ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним. В качестве примера можно указать регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., “Устанавливающий единый формат визы”, регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г. “Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов”. Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия.

Правотворчество ЕС по вопросам, которые относятся к предмету Шенгенского права, не только дополняет последнее, но и частично вытесняет его из ряда областей регулирования. Это вытекает из двух обстоятельств. Во-первых, оба Шенгенских соглашения заключались в качестве вспомогательных документов для содействия достижению целей Европейских сообществ и Союза. Во-вторых, и это главное, как специально предусмотрено в Шенгенской конвенции, ее нормы применяются лишь в той мере, в которой они соответствуют коммунитарному праву, то есть праву Европейских сообществ.

Право Европейских сообществ и Союза в целом, таким образом, обладает верховенством не только по отношению к национальному праву государств-участников, но и к созданному ими (непосредственно или через Исполнительный комитет) Шенгенскому праву.

В результате в течение девяностых годов некоторые из норм Шенгенских соглашений и актов Исполнительного комитета утратили силу ввиду издания по аналогичным вопросам правовых актов и конвенций в рамках Европейского союза. Иногда это относится к целым разделам или главам Шенгенской конвенции. Так, почти все нормы главы 7 третьего раздела Конвенции, посвященной огнестрельному оружию и боеприпасам, утратили силу: вместо них действует специальная директива Совета ЕС.

Тем не менее мы посчитали необходимым привести в настоящем издании полные тексты Шенгенского соглашения 1985 г. и Конвенции 1990 г. “без купюр и изъятий”. Важнейшие случаи несовместимости Конвенции и правовых актов ЕС, заменивших ее предписания, отмечаются в примечаниях к тексту. Указаны также названия документов, заменивших отдельные нормы Конвенции 1990 г., и источники их опубликования.

Несмотря на частичное вытеснение нормативными источниками Европейского союза, Шенгенские соглашения, Шенгенское право в целом, продолжают свое существование и действие. В то же время изменилась их “юридическая природа”.

Напомним, что заключение между странами ЕС Шенгенских соглашений было вынужденной мерой, связанной с невозможностью включить соответствующие правила в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. В результате Шенгенские соглашения и основанное на них Шенгенское право первоначально являлись самостоятельными международно-правовыми документами, которые действовали при условии непротиворечия праву Европейских сообществ (затем всего Европейского союза), но занимали самостоятельное место по отношению к последнему.

Такое положение вещей сохранялось около полутора десятилетий. Но когда в результате присоединения к Конвенции 1990 г. участниками Шенгенского процесса стали все государства-члены ЕС, кроме двух, то стало очевидно: самостоятельное существование Шенгенского права более не является необходимым или целесообразным.

Включение Шенгенского права в правовую систему Европейского союза произошло на основании неоднократно упоминавшегося выше Амстердамского договора 1997 г. и вступило в действие одновременно с последним 1 мая 1999 г. Поскольку сторонами Конвенции 1990 г. являются не все страны ЕС, инкорпорация Шенгенского права в “европейское право” (как часто называют сегодня правовую систему Европейского союза), производилась в форме специального протокола, приложенного одновременно к Договору о Европейском сообществе 1957 г. и к Договору о Европейском союзе 1992 г. Это протокол “Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза”, кратко именуемый Шенгенским протоколом.

Хотелось бы обратить внимание читателя на своеобразную терминологию, используемую в названии и в тексте этого документа. Не только во французской, но и в английской его версиях, применен термин из французского языка “acquis”, который можно также переводить как “знания”, “опыт” (от французского acquérir - приобретать).

Может показаться, что этим словом обозначаются реальные достижения, приобретения, блага Шенгенского процесса: открытые внутренние границы, единая виза и т.д. На самом деле термин “acquis” в данном случае имеет другое значение. Под Шенгенскими достижениями понимаются не фактические результаты одноименного процесса, а правила и документы, которые его регулируют. Понятие “Шенгенские достижения”, таким образом, по своему содержанию и объему весьма близко к введенному ранее термину “Шенгенское право”.

Согласно Шенгенскому протоколу договоры и акты, составляющие названные достижения, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны ЕС - участницы Шенгенского процесса уполномочены установить между собой отношения продвинутого сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений. Перечень Шенгенских достижений и статей учредительных договоров ЕС, на базе которых применяются документы, входящие в эти достижения, зафиксирован в 1999 г. двумя решениями Совета Европейского союза.

Интеграция Шенгенского права в правовую систему Европейского союза изменяет также политические и институциональные рамки Шенгенского процесса. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету - основному законодательному органу Европейского союза. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением, вправе участвовать и другие институты Европейского союза: Комиссия (главный исполнительный орган), Европейский парламент (представительный орган) и Суд.

Внесение поправок в Шенгенскую конвенцию отныне будет осуществляться не посредством соглашений между сторонами, а на основе нормативных актов Совета Европейского союза или подготавливаемых им конвенций.

Шенгенский процесс в XXI веке. Название последнего раздела вступительной статьи может показаться слишком “громким”. Возможно, так оно и есть. Тем не менее с полным основанием можно говорить, что Шенгенский процесс в новом столетии не только не остановится, но и продолжит свое развитие, как вширь, так и вглубь, причем уже в самые ближайшие годы. Каких дальнейших изменений можно ожидать в развитии Шенгенского права и его применении на практике?

Во-первых, продолжит возрастать количественный состав участников Шенгенских соглашений, а следовательно, расширятся границы Шенгенской зоны.

Европейский союз находится сейчас на пороге очередного расширения. Статус кандидатов в члены ЕС уже получили большинство государств Восточной Европы, ранее входивших в “Социалистическое содружество”, три республики бывшего СССР (Латвия, Литва и Эстония), а также государства средиземноморского региона (Кипр, Мальта и, с некоторыми оговорками, Турция).

Шенгенские достижения - составная часть права Европейского союза. Принятие и введение их в действие на своей территории в полном объеме является поэтому обязательным требованием, предъявляемым к каждому государству-претенденту на вступление в Союз.

Присоединение новых стран к ЕС, таким образом, будет означать дальнейшее расширение Шенгенской зоны (с учетом возможного переходного периода), что может создать некоторые проблемы для нашей страны и ее граждан. Поскольку Россия относится к числу третьих государств, граждане которых должны обладать визами для въезда на территорию Европейского союза (см. выше), вступление новых государств в Союз и Шенгенскую зону повлечет за собой усложнение визовых требований или отмену безвизового режима теми государствами, которые сейчас его применяют. Словения, а затем Чехия, готовясь к присоединению к ЕС, уже сделали подобный шаг. Так же поступит и Турция в случае вхождения ее в будущем в Европейский союз.