Дипломатическая миссия

2.3. Международно-правовые основы организации и деятельности специальных миссий

Специальная миссия, согласно ст. 1 Конвенции о специальных  миссиях, имеет представительный характер¹⁵. Это обстоятельство позволяет разграничивать специальные миссии от различных негосударственных, хотя в значительной мере также официальных миссий и визитов. Но это не значит, что специальная миссия должна отвечать за поддержание постоянных дипломатических отношений между государствами, поскольку ее задача должна быть четко очерчена. Вместе с тем установление дипломатических отношений часто является следствием деятельности именно предыдущих специальных дипломатических миссий¹⁶.

Положения ст. 2 Конвенции  о специальных миссиях указывают, что государство может командировать  специальную миссию в другое государство  с согласия последнего¹⁷. Что же касается реализации этого права другими субъектами международного права, то об этом в тексте Конвенции ничего не сказано, но нет также запрета на этот счет. Следовательно, отсюда можно заключить, что правом направлять и принимать специальные миссии наделены все субъекты международного права.

Государство, которое выразило желание направить одну и ту же специальную миссию в два или  несколько государств, должно сообщить об этом каждому принимающему государству, когда обращается к нему за согласием. Аналогичное согласие требуется  также в случае, если одно или  несколько государств хотят отправить  совместную специальную миссию в  другое государство для решения  вопроса, который представляет для  них общий интерес.

В дипломатической практике довольно часто встречаются случаи, когда специальные миссии (особенно на высшем уровне) последовательно  посещают несколько стран в течение  короткого срока. Это, зачастую, один географический район (например, Ближний  Восток, Западная Европа, Индокитай  и др.). Однако с правовой точки  зрения это будет не одна специальная  миссия, а скорее последовательная цепь таких миссий, поскольку переговоры, которые ведет миссия, проводятся с каждым государством отдельно, в  разное время и на территории различных  государств¹⁸.

Наличие дипломатических  или консульских отношений не является необходимой составляющей для направления или принятия специальной миссии. Кроме этого, командирование и прием специальной  миссии не связаны также с институтом признания, который является необходимым  юридическим условием для установления дипломатических отношений. Это  позволяет государствам использовать такую форму дипломатии при любых  условиях. При этом государства свободны от любых обязательств, кроме тех, которые предусмотрены функционированием  конкретной миссии.

Представляемое государство  может назначить главу и членов специальной миссии по своему усмотрению, предварительно предоставив принимающему государству необходимую информацию о численности и составе миссии, а также фамилии и должности лиц, которых она намеревается назначить. Причем принимающее государство может не дать согласие на командирование специальной миссии, численность которой оно не считает приемлемой ввиду обстоятельств и условий в принимающем государстве и потребностей данной миссии. Оно может также, не сообщая причин отказа, не дать согласия на назначение любого лица как члена специальной миссии (ст. 8)¹⁹. Однако сегодня дипломатическая практика свидетельствует, что большинство государств не ставит каких-либо количественных рамок для специальных миссий, за исключением случаев, когда в договоре подается предостережение относительно количества специалистов.

В отличие от главы дипломатического представительства, главе специальной  миссии не нужно получать агреман, хотя некоторые члены Комиссии международного права, которая занималась подготовкой  проекта Конвенции, предлагали его  как необходимое требование относительно специальной миссии . М. Бартош справедливо  считал, что предоставление визы является убедительным выражением согласия по принятию главы и членов миссии²⁰.

Согласно ст. 10 Конвенции  о специальных миссиях, представители  представляемого государства в  специальной миссии, а также члены  ее дипломатического персонала в  принципе должны быть гражданами представляемого  государства. Граждане принимающего государства  не могут быть назначены в состав специальной миссии иначе как  с согласия этого государства, причем это согласие может быть в любое  время аннулировано.

В состав специальной миссии может входить дипломатический, административно-технический и обслуживающий  персонал. Если члены постоянного  дипломатического представительства  или консульского учреждения, находящегося в принимающем государстве, включены в состав специальной миссии, они  сохраняют привилегии и иммунитеты членов дипломатического представительства  или консульского учреждения, помимо привилегий и иммунитетов, предоставляемых  Конвенцией о специальных миссиях²¹.

Представляемое государство  должно заблаговременно уведомить  Министерство иностранных дел или  другой орган принимающего государства  о составе специальной миссии, прибытии и окончательном отбытии  членов миссии и о прекращении  их функций в миссии. При рассмотрении проекта Конвенции члены Комиссии международного права предлагали требовать  от членов специальных миссий, главы  специальной миссии, которые являются генералами, адмиралами и офицерами  действительной военной службы, уведомления  и согласия государства пребывания. Но это предложение не было принято, поскольку в отношении этой группы лиц уже давно сложились соответствующие  обычные нормы.

Принимающее государство  может в любое время, не будучи обязанным мотивировать свое решение, уведомить представляемое государство, что кто-то из членов ее дипломатического персонала является persona non grata или  что любой другой член персонала  миссии неприемлем. Тогда представляемое государство обязано отозвать это  лицо или прекратить его функции  в миссии. Причем то или иное лицо может быть объявлено persona non grata или  неприемлемым до прибытия его на территорию принимающего государства.

Если представляемое государство  откажется выполнить или не выполнит в пределах разумного срока свои обязательства, о которых говорилось выше, принимающее государство может отказаться признать это лицо членом специальной миссии.

В ст. 13 Конвенции о специальных  миссиях предусмотрено, что функции  специальной миссии начинаются с  момента установления миссией официального контакта с министерством иностранных  дел или другим органом принимающего государства, в отношении которого имеется договоренность²². При этом начало осуществления функций специальной миссией не зависит ни от представления ее постоянным дипломатическим представительством представляемого государства, ни от вручения верительных грамот или полномочий. В основном специальные миссии получают полномочия от глав государств, глав правительств или министров иностранных дел.

Решающая роль в деятельности специальной миссии принадлежит  главе миссии. Если направляющее государство  его не назначило, то один из представителей направляющего государства, указанный  последним, уполномочен действовать  от имени специальной миссии и  вести переписку с принимающим  государством. Принимающее государство  адресует всю корреспонденцию, касающуюся специальной миссии, главе миссии или, если глава миссии не назначен, уполномоченному представителю  или через постоянное дипломатическое  представительство.

Все официальные дела с  принимающим государством, порученные специальной миссии представляемого  государства, ведутся с министерством  иностранных дел или с другим органом принимающего правительства, в отношении которого имеется  договоренность.

Что касается первенства глав нескольких специальных миссий, она  определяется по обычаю, принятому  в ООН - по английскому алфавиту названий государств. Вопрос о старшинстве  не возникает, если переговоры ведутся  между специальной миссией и  органами государства пребывания. Старшинство среди членов специальной миссии определяется согласно порядку, установленному главой миссии с учетом дипломатических рангов членов миссии. Если в состав специальной миссии входят члены правительства, они имеют определенные преимущества перед другими членами миссии в плане старшинства.

Если речь идет о специальных  миссиях (их еще называют церемониальными), соответственно старшинство среди  глав миссий определяется протоколом принимающей стороны (п. 2 ст. 16).

При разработке проекта Конвенции  о специальных миссиях председатель комиссии М. Бартош, руководствуясь практикой  дипломатической деятельности многих государств, считал, что если глава  церемониальной миссии не имеет дипломатического ранга посла или посланника, такие  миссии надо считать следующим после  миссий, имеющих главу в ранге  посланника . Во время праздничных  церемоний место специальных  миссий должно быть перед постоянными  миссиями.

Место нахождения специальной  миссии определяется по соглашению между  заинтересованными государствами. При этом миссия может открывать  собственное представительство  вблизи места, где она выполняет  свои функции. Если миссия осуществляет поездки по стране, ее штаб-квартирой  нужно считать постоянное дипломатическое  представительство направляющего  государства. Если она выполняет  свои функции в различных местах, заинтересованные государства могут  договориться о том, чтобы эта  миссия имела несколько мест пребывания, из которых они могут выбрать  основное²³.

При отсутствии согласия местом нахождения специальной миссии является место, где расположено Министерство иностранных дел принимающей  стороны.

Глава специальной миссии имеет право использовать флаг и  другие символы представляемого  государства на помещениях, занимаемых миссией, включая резиденцию главы  миссии, а также на его транспортных средствах, если они используются в  официальных целях. Безусловно, при  этом надо учитывать законы, правила  и обычаи принимающего государства.

Специальные миссии двух или  нескольких государств могут собраться  на территории третьего государства  только после получения прямо  выраженного согласия этого государства, которое сохраняет за собой право  на его аннулирование.

Ст. 20 Конвенции содержит положения, определяющие юридические  и фактические основания для  завершения функций специальной  миссии. В частности, они прекращаются:

а) по договоренности заинтересованных государств;

б) после выполнения задачи специальной миссии;

в) по истечении срока, установленного для специальной миссии, если он специально не продлен;

г) после сообщения представляемым государством о том, что она прекращает деятельность специальной миссии или  отзывает ее;

г) после сообщения принимающего государства о том, что оно  считает деятельность специальной  миссии прекращенной²⁴.

Важно отметить, что факт расторжения дипломатических или  консульских отношений между  представляемым государством и государством пребывания не приводит к прекращению  деятельности специальных миссий, существующих на момент их расторжения.

2.4. Привилегии и иммунитеты специальных дипломатических миссий

В преамбуле Конвенции  о специальных миссиях отмечается, что специальным миссиям всегда предоставлялся особый режим, привилегии и иммунитеты, касающиеся специальных  миссий, предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения  эффективного выполнения функций специальных  миссий как миссий, по своему характеру  представляющих государство.

Общие преимущества, предоставляемые  специальной миссии, закреплены в  ст. 22 Конвенции, которая констатирует, что принимающее государство  должно предоставлять специальной  миссии возможности, необходимые для  выполнения ее функций, учитывая характер и задание специальной миссии. Главная особенность заключается  в том, что предоставление таких  возможностей, привилегий и иммунитетов  является теперь не вопросом вежливости или целесообразности, отданным на усмотрение государства, а ее правовым долгом.

В случае просьбы со стороны  специальной миссии принимающее  государство обязано содействовать  ей в получении нужных помещений, а также в создании надлежащих жилищных условий для ее членов. Это касается, прежде всего, арендуемых помещений. Попутно отметим, что  ст. 23 Конвенции не возлагает на принимающее  государство обязанность участвовать  в расходах на оплату членами миссии жилых помещений, таим образом, специальная  миссия не освобождается от уплаты налогов, сборов и пошлин, которые  представляют собой плату за конкретные виды обслуживания.

Помещения, в которых располагается  специальная миссия, неприкосновенны. Это означает, что представители  принимающего государства не могут  войти туда иначе, как с согласия главы специальной миссии или, в  соответствующих случаях, с согласия главы постоянного дипломатического представительства командирующего государства, аккредитованного в принимающем  государстве. Такое согласие может  предполагаться в случае пожара или  другого стихийного бедствия, которое  представляет серьезную угрозу общественной безопасности, только в том случае, если нет возможности получить непосредственное согласие главы специальной миссии или, в соответствующих случаях, главы дипломатического представительства. Полагаем, что это положение ст. 25 п. 1 противоречит общепринятой дипломатической практике, так как оно создает возможности для злоупотреблений со стороны властей государства пребывания²⁵.