Миграционная политика стран Западной Европы

Глава II. Миграционная политика стран Западной Европы

Следуя логике рассмотрения проблемы миграции в развитых странах Европы, от изучения наиболее общих тенденций в миграционной политике я перейду к обзору политики в области миграции в конкретных странах Западной Европы.

2.1. Германия

Германия исторически, до начала ХХ века, была страной с отрицательным миграционным сальдо. Только в период между 1800 и 1930 годами почти семь миллионов немцев покинули свою родину по экономическим или политическим мотивам. Большинство из них уехало за океан. С конца второй мировой войны ситуация изменилась: до 1949 года почти 12 миллионов вынужденных переселенцев вернулись в четыре оккупационные зоны. А во второй половине ХХ века по численности иммигрантов Германия стала лидером в Европе. В период меду 1950 и 1997 годами около 29 миллионов человек въехали в Германию в качестве трудовых мигрантов, последовавших за ними членов их семей, переселенцев, ходатайствующих о предоставлении убежища или германских граждан, проживавших за рубежом. В этот же временной интервал 20 миллионов немцев и иностранцев покинули страну. Некоторые уехали добровольно, другие - по истечении срока действия их разрешения на работу по найму или вследствие отклонения их просьбы о предоставлении политического убежища. Эти цифры доказывают: большая часть иностранных мигрантов не остается на длительное время в Германии. Однако и большинство мигрантов с германским подданством покидают страну тоже только на ограниченный срок.

На сегодняшний день пребывание в Германии 7,4 миллионов иностранцев и около 3,2 миллионов переселенцев дает четкие представления о масштабах притока населения в течение последних четырех десятилетий. Тем не менее, Германия - в отличие, например, от США - не считает себя страной иммигрантов. Изгнанные послевоенных лет и переселенцы, как правило, тоже не рассматриваются в качестве иммигрантов. Вместе с тем ясно: после прекращения вербовки рабочей силы за рубежом в 1973 году фактическая миграция, имевшая в качестве своей конечной цели Германию, не соответствовала желаниям этой страны, но допускалась ею по правовым, гуманитарным или политическим причинам.

Несмотря на раскол Европы, Германия оставалась во второй половине ХХ века перевалочным пунктом для переселений с Востока на Запад, а также стала целью для эмигрантов из Южной Европы и Турции. На самосознании немцев это мало отразилось, однако оказало существенное влияние на численность народонаселения и его состав. С 1945 года можно выделить шесть этапов миграции.

Самый мощный поток иммигрантов на территорию нынешней Германии пришелся на конец второй мировой войны и на первые послевоенные годы (первый этап). В период между 1945 и 1949 годами оккупационные зоны союзных войск должны были принять почти 12 миллионов изгнанных. Одновременно с этим до момента основания обоих германских государств 10 миллионов иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.

В 1950 году из 49 миллионов жителей вновь основанной Федеративной Республики примерно 8 миллионов составляли изгнанные - почти шестая часть от общей численности населения. А в ГДР в 1950 году почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными - в целом 3,6 миллиона из 18. В последующем десятилетии (второй этап) в количественном отношении значимыми были только перемещения между двумя германскими государствами. До 1961 года 3,8 миллионов граждан ГДР покинули пределы своего государства. Вместе с тем 400 тысяч граждан Федеративной Республики Германия переселились в течение 50-х - начале 60-х годов в Восточную Германию.

Решение о привлечении иностранной рабочей силы в Федеративную Республику было принято в принципе уже в середине 50-х годов. Однако только после возведения Берлинской стены, когда прервался поток переселенцев из ГДР, вербовка иностранцев развернулась в полном объеме (третья фаза). Уже в 1964 году в страну прибыл миллионный гастарбайтер, что в то время было соответствующим образом торжественно отмечено. Спустя девять лет численность гастарбайтеров достигла уже 2,6 миллионов. После сворачивания процесса вербовки в 1973 году последовала не обратная волна выезда, на что возлагались надежды, а массовый приток членов семей гастарбайтеров (четвертая фаза). Из рабочей силы, временно находящейся в Федеративной Республике Германия, они превратились фактически в иммигрантов. Хотя Федеральное правительство  приняло ряд мер по ограничению дальнейшего притока населения в Германию и по стимулированию возвращения иностранцев к себе на родину, число иностранцев в Германии росло непрерывно.

Изгнанные послевоенных лет, так называемые «беженцы республики» из ГДР и трудовые мигранты были не единственными иммигрантами в Федеративной Республике. Начиная с 50-х годов все боннские правительства разрешали въезд в страну переселенцам немецкого происхождения: до 1998 года их численность составляла в общем и целом 3,9 миллиона. Однако до середины 80-х годов эта привилегированная миграция по этническому признаку играла незначительную роль в количественном отношении, поскольку существование «железного занавеса» и административные препоны делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Только в конце 80-х годов (пятый этап) этнические переселенцы стали существенной составляющей иммиграционного потока в Германии. На эту фазу наложила свой отпечаток также и массовая миграция между Восточной и Западной Германией. Почти в то же время сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 миллионов человек - преимущественно из восточной половины Европы, из балканских стран и Турции - подали прошение о предоставлении им убежища. Еще 350 тысяч беженцев и районов военных действий из Боснии-Герцеговины нашли по меньшей мере временное прибежище в Германии, не проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении политического убежища. Без этой возможности и без преимущественного права въезда переселенцев немецкого происхождения и граждан ГДР число жаждущих получить убежище в Западной Германии было бы многократно больше.

На пятом этапе миграционной истории Германии ее миграционное сальдо непродолжительное время было даже большим, чем миграционное сальдо США. Многие склонны были уже оценивать это состояние как угрожающее и затяжное. Однако с 1992-93 года ограничительные правила существенно снизили возможность получения политического убежища (количество поданных заявлений в 1998 году - 96000) и иммиграцию переселенцев немецкого происхождения (в 1998 году - 103000), дав тем самым толчок к началу шестого этапа миграционной истории Германии после 1945 года. В 1997 году в Федеративной Республике было зафиксировано самое низкое миграционное сальдо с середины восьмидесятых годов: впервые после 1984 года миграционное сальдо для иностранцев в 1997 и 1998 годах было отрицательным (в 1997 году оно было зафиксировано на уровне -22000). Среди немцев (включая переселенцев) в 1997 году сальдо было положительным (+115000).

В 1998-1999 годах иностранное население в объединенной Германии насчитывает уже 7,4 миллиона, среди них все больше людей, которые сами иммигрантами не являются, но родились здесь в Германии как дети иностранцев. Эти 1,4 миллиона представителей «второго поколения» не имеют, согласно действующему законодательству, ни германского гражданства, ни права на то, чтобы остаться в Германии на длительный срок, если они не являются гражданами другого государства-члена ЕС.

Важнейшими легальными возможностями для временной или постоянной иммиграции в Германию являются следующие:

- право на убежище для тех, кто подвергается политическим преследованиям, и их ближайшим родственникам, а также существующие правила по приему контингента беженцев и временный допуск жертв из районов ведения военных действий и вынужденных переселенцев;

- право на въезд для супругов-граждан другого государства и несовершеннолетних детей (до 16 лет) проживающих в Германии иностранцев;

- прием переселенцев поздней волны из стран СНГ;

- право на въезд (соответственно на возвращение в любое время) для граждан Германии, проживающих в других странах;

- право свободного передвижения и повсеместного проживания для граждан других государств-членов ЕС и Европейского экономического пространства (ЕЭП);

- легальные возможности трудоустройства для граждан государств Центральной и Восточной Европы (работа по контракту, сезонные рабочие, новые гастарбайтеры, другие трудовые мигранты);

- специальные правила для студентов-иностранцев и для специалистов определенных профессий (среди прочих: иностранных менеджеров, деятелей искусства, занятых репродуцированием, спортсменов, журналистов, групп войск и военного персонала союзнических государств, сотрудников международных организаций).

Не все эти возможности для въезда приводят к безвозвратной миграции. Иностранные рабочие по договору подряда, сезонные рабочие, студенты, журналисты и военные, как правило, относительно быстро покидают страну. Одновременно с тем опыт прошедших лет показал, что часть тех, чьи ходатайства о предоставлении политического убежища были отклонены, и беженцы из районов военных действий рано или поздно возвращаются к себе на родину. Сходным образом обстоит дело и с трудовыми мигрантами из стран Средиземноморья, в меньшей степени - для признанных беженцев. Во всяком случае, положительное миграционное сальдо значительно ниже ежегодно регистрируемого общего количества иммигрантов.

В ближайшие десятилетия численность населения Германии едва ли будет увеличиваться, скорее, она останется на прежнем уровне или даже сократится. К этому выводу приходят почти все современные демографические прогнозы.   «Катастрофическое старение нации» - этот диагноз давно уже поставлен специалистами населению Германии. Несмотря на увеличение средней продолжительности жизни, численность населения падает - в последние десятилетия резко пошла вниз кривая рождаемости. Уже более 16% немцев сегодня - лица старше 66 лет, и всего 18% моложе 18. А это значит, что сегодняшние сорокалетние не могут рассчитывать на будущее пенсионное обеспечение - ведь данная статья бюджета складывается из налогов лиц трудоспособного возраста. Не могут - или не могли бы - если бы не иностранцы. Именно они, как утверждают демографы, становятся живительным источником: среди некоренного населения молодежи до 18 лет более 23% - 1,7 миллиона, а стариков - всего 3,2%. Значительно выше среди иностранцев и рождаемость: уже с конца 70-х новорожденные неграждане составляют ежегодно более 13%. Для примера: в 1997 году в Германии на свет появилось 812173 человека, оба родителя 107182-х из них - постоянно проживающие в стране иностранцы. Они в свою очередь, произведут на свет новое поколение, которое не позволит Германии стать «страной без жителей»⁵.

На сегодняшний день ясно: иммиграция в Германию (и в большинство других государств Западной Европы) в обозримом будущем не достигнет уровня конца восьмидесятых - начала девяностых годов. Но вопреки ограничительным предписаниям и масштабному контролю и в будущем ожидается определенный объем временной и постоянной иммиграции в Германию и другие страны Европейского Союза. Это определяется действием по меньшей мере трех основных причин:

во-первых, часть будущей миграции является следствием растущей интернационализации производства, распределения и рынков труда. Германские и европейские фирмы не могут изолировать себя от этой глобализации, ее уже систематически используют действующие на межгосударственном уровне концерны. Именно это форсирует нарастание миграционной подвижности служащих среднего и высшего звена и членов их семей. К этому добавляется спрос на особую квалификацию, которой нет у граждан данной страны. Из-за свободы передвижения внутри ЕС и ЕЭП Германия и другие государства-члены ЕС не могут ограничить трудовую миграцию из западноевропейских государств. После вступления в ЕС Польши, Чешской Республики и Венгрии эта свобода передвижения будет распространяться - после завершения продолжительного переходного периода - и на граждан соседних с нами восточных государств;

во-вторых, присутствие на настоящий момент 7,4 миллионов иностранцев повлечет за собой дальнейшую иммиграцию в Германию, так как некоторые легально живущие в Германии иностранцы имеют супругов или малолетних детей за рубежом. Другие женятся или выйдут замуж за представителей своей родной страны (региона) и привезут их в Германию. И примерно 3,2 миллиона живущих в стране переселенцев позаботятся - несмотря на ужесточившиеся правила въезда для поздних переселенцев - о «цепной миграции», т.е. о дальнейшем притоке представителей немецких национальных меньшинств, желающих эмигрировать, особенно из Сибири, Казахстана и Киргизии;

наконец, в-третьих, экономическая и политическая стабильность Германии и ее геополитическое положение говорят о том, что следует ожидать известного объема иммиграции. Эти факторы приобретают значение в связи с наблюдающейся политической и экономической нестабильностью в тех частях мира, где существует возможность миграционных отношений с Германией. Это относится в первую очередь к балканским странам и к государствам, образовавшимся после распада СССР на его бывшей территории, а также к Турции и другим регионам Западной Азии. До тех пор пока в этих регионах существует угроза насильственных конфликтов, политических и экономических кризисов, это с высокой степенью вероятности может привести к увеличению количества подаваемых заявлений о предоставлении убежища в Германии, усиленному въезду членов семей, к дополнительным прошениям о получении статуса позднего переселенца, но в том числе и к нелегальному въезду в страну.⁶

Это согласуется с заключением о невозможности в будущем полностью регулировать приток и отток населения политическими мерами. Тем не менее, в Германии и соседних с ней западноевропейских государствах существует возможность для дальновидной миграционной политики, которая не только реагирует исключительно оборонительным образом, но и ориентируется на национальные и европейские интересы. Такая миграционная политика должна пытаться определить в соответствии с согласованными количественными рамками состав и количество иммигрантов с учетом отслеживаемых критериев.

Миграционная политика не является актом альтруизма, она имеет мало общего с предоставлением убежища в рамках церкви и с гуманитарной помощью, так как прагматичная миграционная политика Германии и Западной Европы не решает ни проблем нищеты и перенаселения во многих странах «третьего мира», не исправляет ни последствий этнических чисток в бывшей Югославии, ни несправедливого политического угнетения курдов и алевитов в Турции или шок после введения рыночной экономики в бывших социалистических странах. Миграционная политика обслуживает в первую очередь интересы принимающей страны.