Роль международных организаций в урегулировании конфликтов

В плане превентивных действий ООН непрерывно отслеживает возможные источники напряженности внутри и среди государств с целью сдерживания и урегулирования возможных конфликтов. При этом уделяется первостепенное внимание их конкретным причинам. Существенными элементами превентивной дипломатии являются установление фактов, соответствующий анализ, раннее предупреждение и политическая воля к тому, чтобы предотвратить перерождение конфликтов во вспышки насилия.

По словам бывшего Генерального секретаря Кофи Аннана, «если война является неудачей дипломатии, то… дипломатия, как двусторонняя, так и многосторонняя, является нашей передовой линией обороны. Мир сегодня расходует миллиарды на подготовку к войне; так не следует ли нам затратить один-два миллиарда на подготовку к миру?». В то же время нельзя не признать, что с точки зрения миротворчества мы все еще недоиспользуем имеющиеся в нашем распоряжении юридические рычаги.

 

1.2. Операции ООН в пользу мира

 

Операции по поддержанию мира, не имеющие в настоящее время четкого юридического механизма, тем не менее являются ключевым средством урегулирования конфликтных ситуаций в рамках ООН.

Анализ эмпирического проведения данных операций позволяет выделить несколько важных моментов ОПМ. Во-первых, за первые 45 лет существования ООН в политической борьбе стран – членов ООН сложилась фактическая доктринальная основа и организационная схема проведения миротворческих операций, которая существенно отличалась от «буквы» Устава ООН (все то, что Дагом Хаммершельдом называлось «несуществующей промежуточной главой «шесть с половиной»), однако все-таки соответствовала «духу» Устава.

Из международно-правовых документов важное влияние на развитие концепции ооновского миротворчества с центральной ролью ОПМ оказал так называемый Доклад Брахими. Этим докладом, подготовленным по инициативе Генерального секретаря ООН и выпущенным в 2000 г. Стал всесторонний обзор деятельности Организации Объединенных Наций по обеспечению мира и безопасности, составленный группой высокого уровня, которая была создана Генеральным секретарем ООН и возглавлялась бывшим премьер-министром Алжира Лихрадом Брахими. В этом докладе, наряду с широкими рекомендациями для Секретариата и государств-членов, особенно членов Совета Безопасности ООН, было предложено ново видение механизма обеспечения международного мира и безопасности. Применительно к ООН подобный механизм включил предотвращение конфликтов и миротворчество (conflict prevention and peacemaking); поддержание мира (peacekeeping); миростроительство (peacebuilding) и был назван «операции ООН в пользу мира» (peace operations). Новые миротворческие организации стали предполагать совмещение технологий наблюдения, поддержания мира и принудительного компонента.

Во-вторых, следует отметить, что термин «операции ООН в пользу мира» более точно отражает современное состояние ооновского механизма обеспечения международного мира и безопасности и практику его применения. За рамками «операций в пользу мира» остается только один, не предусмотренный Уставом ООН механизм урегулирования конфликтов – коалиционное миротворчество. Тем не менее большинство юридических документов использует термин «операции ООН по поддержанию мира».

 

1.3. Принуждение  к «миру»?

 

В последнее десятилетие стала возникать новая форма миротворчества ООН – принуждение к миру, что связано уже с ужесточением миротворчества, для которого зачастую становятся недостаточны средства операции по поддержанию мира. Все это продиктовано, помимо сказанного выше, тем, что конфликты последнего периода, иногда именуемые «конфликтами нового поколения», в отличии от прошлого, чреваты самыми серьезными и многообразными негативными последствиями, создающими реальную международную угрозу даже в тех случаях, когда многие из них являются внутригосударственными. Принуждение к миру, таким образом, - комплексная проблема, связанная с международными отношениями, международным правом, принципами государственного суверенитета.

Казалось бы, для проведения операций ООН по принуждению к миру необходимо обеспечить их соответствие основополагающим принципам Устава ООН, прежде всего исключительной прерогативе Совета Безопасности ООН на основе принципа единогласия принимать решения о применении силовых мер (от эмбарго до боевых действий), определить их точный мандат и в конечном итоге их соответствие условиям коллективной безопасности после того, как действительно исчерпаны средства и меры превентивной дипломатии и операций по поддержанию мира. Имеющийся пока относительно небольшой практический опыт ООН свидетельствует о давнем пренебрежении этой бесспорной истиной блоком НАТО во главе с США и их союзникам.

Более того, существует и реальность трансформации миротворчества ООН в боевые действия. Об этом свидетельствовал опыт операции ООН в Югославии, где имела место замена «голубых беретов» силами НАТО и, наконец, началась агрессия НАТО. Это означало подрыв международного миропорядка и самой основы коллективной безопасности мирового сообщества. Кстати, замена в Югославии сил ООН силами НАТО не только не принесла достаточно убедительных позитивных результатов в сроки, намеченные Парижским соглашением 1995 г. о завершении войны в Боснии и Герцеговине, а, как показали дальнейшие события, трансформировалась впоследствии в агрессивную войну. Необходимо также упомянуть ситуацию в Ливии. Неоднозначная во всех отношениях операция в Ливии, начатая после принятия резолюции Совета Безопасности ООН 1973 (2011) от 17 марта 2011 г., длится уже почти год. За это время конфликт, который по существу являлся внутригосударственным, стал объектом пристального внимания всего международного сообщества, так как фактически знаменовал собой начало нового этапа в развитии международного права, который некоторые отечественные следователи уже называют «крахом» и «приговором» международному праву.

Проблема принуждения к миру является одной из составных частей общей проблемы соблюдения норм международного права и претворения решений Совета Безопасности ООН по вопросам сохранения международного мира, несомненно имеющих определяющее значение для самого существования мирового сообщества. Уместно особо констатировать важность сочетания в каждом конкретном случае принципов национального и государственного суверенитета с необходимыми в исключительных пределов наднациональности при определении возможности и средств правомерного решения задач принуждения к миру.

Разумеется, основное значение рассматриваемой проблемы состоит в задачах принудительного осуществления резолюций Совета Безопасности ООН по вопросам сохранения мира, т.е. использования вооруженных сил как крайнего средства миротворчества. Для принятия правильных решений необходима в первую очередь достоверная информация, точное определение задач в принимаемых Советом Безопасности ООН мандатах и в самой процедуре их принятия. Несомненное значение имеют также вопросы санкций, применяемых ООН, необходимых в определенных случаях видов вооруженных сил и другие наиболее важные аспекты, в том числе использования региональных возможностей.

Уместно вспомнить в этой связи главу 8 Устава ООН «Региональные соглашения», которая указывает на желательность применения на региональном уровне средств, способных содействовать урегулированию конфликтов в регионе. Вместе с тем эта глава Устава ООН подчеркивает незыблемость приоритета ООН и в данном вопросе. Статья 53 Устава ООН гласит, что «Совет Безопасности использует, где это уместно, также региональные соглашения или органы принудительных действий под его руководством».

Из этого прямо следует безусловная необходимость согласия Совета Безопасности ООН на принудительные действия региональных организаций, его руководство и его контроль за этими действиями. Участие в миротворческих организациях и в принуждении к миру региональных организаций может быть полезным, ибо они хорошо информированы о положении в регионе, однако необходим их объективный подход к ситуации, исключающей их вовлеченность в конфликт на какой-либо стороне и строгая подчиненность Совета Безопасности ООН.

Операция по принуждению к миру – это боевые действия сил ООН, составленных из контингентов, предоставляемых государствам-членами. Принуждение приемлемо как для борьбы с вооруженной агрессией, так и для обеспечения в критических случаях решений Совета Безопасности. Это отнюдь не тождественно урегулированию конфликтов и содействию достижению договоренностей между участниками, главная задача которых – урегулирование межгосударственных споров, создание условий проведения мирных переговоров и постконфликтного строительства. Уместно считать в связи с этим, что потребность в принудительных операциях наступает либо в результате вооруженной агрессии, либо в связи с чрезвычайной опасностью для жизни людей, создаваемой боевыми действиями в ходе вооруженных конфликтов – межэтнических, межрелигиозных, территориальных, грозящих столь тяжкими последствиями для огромных масс населения, как разрушение атомных объектов, в том числе электростанций, а также крупных сооружений, предотвращающих затопление густо населенных объектов и территорий.

Было бы полезно создание при ООН постоянных сил в виде гражданской полиции или подразделений с легким вооружением для выполнения задач, связанных с гуманитарными проблемами, и полноценных боевых частей для выполнения мер принуждения к миру. Вместе с тем не следует забывать о серьезных финансовых трудностях решения этих проблем, что, к сожалению, ставит под сомнение реальность осуществления таких планов.

Сама природа операций по принуждению к миру диктует необходимость осуществления быстрых и решительных действий. Проблемы их финансирования были бы существенно облегчены прежде всего выполнением всеми членами ООН своих обязательств по уплате взносов в бюджет ООН. Кроме того, особые обязательства, создавшие кризисную ситуацию, потребовавшие осуществления чрезвычайной операции принуждения, дают основания для требований  ООН, которые должны адресоваться виновникам этой ситуации, возместить затраты (хотя бы частично), связанные с проведением таких операций. Принцип возмещения ущерба в таком случае полностью обоснован с позиции современного международного права.

Такова лишь часть существенного вопроса о специальном бюджете ООН для проведения миротворческих операций. Как известно, США – главный должник в этот бюджет, причем по меркам ООН их долг весьма значителен. Как утверждает Г.И. Морозов, «это в свою очередь побуждает задать вопрос о том, почему при значительных суммах, затрачиваемых на обеспечение по существу единоличных силовых акций и операций НАТО, госдепартамент США не считает возможным выполнять обязательства перед ООН, регулярно внося взносы в специальный бюджет ООН, который должен финансировать коллективное миротворчество, прежде всего, принудительные акции?»

Одним из вопросов, связанных с чрезвычайным характером мер принуждения, является необходимость обеспечения их применения именно как акций коллективной безопасности ООН. Что касается обеспечения коллективности при осуществлении принудительных мер, то и этот вопрос относится к числу недостаточно определенных, а практика нередко свидетельствует как о субъективизме в толковании этого вопроса, так и особенно о тенденциях его толкования в узкогрупповых интересах. Учитывая, что численность членов ООН приближается к двум сотням государств, вряд ли можно считать коллективными операции, проведенные, по существу, США, с соблюдением некоего декорума в виде сопровождения их союзников по НАТО.

Мандат Совета Безопасности об операции по принуждению к миру должен четко определять задачи операции, согласованные политические позиции членов Совета, примерную продолжительность операций, их стратегические задачи и цели, а также меры их осуществления, особенно в тех мандатах, которые допускают применение принудительных мер, твердой уверенности в наличии агрессии или реальной угрозы международному миру и безопасности.

Таким образом, основные проблемы, на которых сегодня концентрирует свое внимание ООН и в особенности Совет Безопасности, состоят в следующем:

• устранение разрыва между существующими международными нормами и их полным уважением и соблюдением (важность распространения знаний о правах человека и международном гуманитарном праве среди участников вооруженных конфликтов);
• обеспечение беспрепятственного доступа гуманитарных работников к нуждающимся;
• обеспечение безопасности гуманитарного персонала;
• рассмотрение более эффективных мер по защите детей в вооруженном конфликте, включая повышение до 18 лет возраста призыва на военную службу, и забота о том, чтобы дети всегда избирались в качестве объекта приоритетного внимания в ходе всяких усилий по миростроительству и разрешению конфликтов;
• тщательная адресация санкций, с тем, чтобы свести к минимуму их негативное воздействие на наиболее уязвимые слои насления (женщин, стариков, детей); строгое осуществление оружейных эмбарго;
• прекращение безнаказанности за военные преступления и преступления против человечества;
• по мере возможности предотвращение использования информационных средств в качестве инструмента конфликта;
• дополнение согласованных дипломатических, политических и военных акций мерами экономического и гуманитарного характера.

Наконец, при урегулировании конфликтов требуется учитывать и появление новых действующих лиц на политической сцене. Разумеется, важную роль по-прежнему играют государства, однако не стоит недооценивать роль отдельных личностей – ярких политиков, дипломатов и, конечно, Генерального секретаря ООН.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В XXI веке наблюдается всплеск международных конфликтов как на региональном, так и на глобальном уровнях. Современная система международных отношений безнадежно устарела, она обслуживает интересы определенного круга государств, что, в свою очередь, не может не вызывать обеспокоенность и недовольство у государств, бурный рост которых (как экономический, так и политический) пришелся на конец XX – начало XXI веков. Данная обстановка уже приводит и непременно будет приводить к международным конфликтам на самых разных уровнях. В данной ситуации Организации Объединенных Наций просто жизненно (для себя самой и для человечества в целом) необходимо учитывать печальный опыт Лиги Наций и подстраиваться под современные реалии международных отношений.