Содержание

Введение              3

1. Теоретические основы исследования муниципальной собственности              6

1.1 Понятие и состав муниципальной собственности              6

1.2 Формирование муниципальной собственности              14

1.3 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью              .23

2. Организация управления муниципальной собственностью              33

2.1.Зарубежный опыт управления муниципальной собственностью              33

2.2 Объекты и методы управления муниципальной собственностью              41

2.3 Оценка современного состояния управления муниципальной собственностью городского округа г. Воронеж              49

3. Пути совершенствования механизма управления муниципальной собственностью городского округа г. Воронеж              59

3.1 Проблемы и некоторые решения в управлении муниципальной собственностью городского округа г. Воронеж              59

3.2 Рекомендации по повышению эффективности процесса управления муниципальной собственностью в городском округе г. Воронеж              67

Заключение              79

Список использованных источников              82

Введение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его социально-экономической основы, включающей муниципальную собственность.

Муниципальной собственности присущи две особенности, которые служат обоснованием актуальности ее исследования. Первая состоит в том, что муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость городским хозяйством и городом в целом. Максимальная отдача от имеющихся в распоряжении местных органов власти имущественных активов муниципального образования позволяет решать текущие задачи социально-экономического развития территории, планировать целевые  показатели экономического развития муниципального образования в будущем. В связи с этим эффективное управление муниципальной собственностью является условием социально-экономического развития муниципального образования и представляет одну из важнейших задач органов местного самоуправления.

Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Муниципальное жилье, детские и образовательные учреждения, определенные льготы в оплате коммунальных услуг, целевые выплаты нуждающимся, - все это позволяет поддерживать определенные социальные стандарты жизни людей, облегчать существование незащищенным слоям населения. В России выполнение этой функции муниципальной собственности в силу затянувшегося социально-экономического кризиса приобретает особую значимость и актуальность.

Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность, как на общегосударственном уровне, так и на территориальном, эта форма собственности еще недостаточно исследована учеными, что выявляет еще одну причину, по которой исследование данной формы собственности становится актуальным.

Целью данной работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:

-       проанализировать понятие «муниципальная собственность» (изучить вопрос формирования муниципальной собственности, назвать субъекты и объекты муниципальной собственности);

-                     обобщить опыт отечественного и зарубежного управления объектами муниципальной собственности;

-                     оценить современное состояние управления муниципальной собственностью городского округа город Воронеж;

-                     обозначить основные проблемы, препятствующие эффективному управлению муниципальной собственностью;

-                     выявление возможных путей решения выявленных проблем управления муниципальной собственностью городского округа город Воронеж.

-                     разработка практических рекомендаций по усовершенствованию механизма управления муниципальной собственностью городского округа город Воронеж.

Предметом выпускной квалификационной работы явились вопросы управления муниципальной собственности.

Объектом исследования является муниципальная собственность.

Теоретическая основа выпускной квалификационной работы заключается в анализе трудов в области изучения муниципальной собственности таких видных ученых, как А.А. Уварова, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, А.А. Замотаева, А.Н. Кокотова, О.В. Новиченко, В.А. Лебедева, К.К. Барановой, Н.В. Постовой, А.А. Сергеева и других.

Степень разработанности темы. Проблемы управления муниципальной собственностью в России рассматривали в научных трудах многие ученые, а именно: В. П. Мозолин, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой В.Ф.Яковлев и другие. Изучению принципов и методов управления муниципальной собственностью, комплексному подходу к социально-экономическому развитию муниципальных образований посвящены работы Р.В.Бабуна, А.Г.Воронина, Ю.Н.Гузова, В.Г.Игнатова, В.Е.Рохчина. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматривались в экономических исследованиях М.В.Пискулиной, Т.А.Чувашовой, А.Н.Швецовой и других.

Методологическую базу выпускной квалификационной работы составляет комплекс методов, включающий изучение нормативно-правовой базы, общенаучные методы, системный анализ, логический анализ и др.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней основные положения и выводы имеют практическую направленность и могут быть использованы органами муниципального самоуправления в процессе управления муниципальной собственностью.

  Публикации. По теме выпускной квалификационной работы автором опубликована 1 статья общим объемом 3 п.л.

1. Теоретические основы исследования муниципальной собственности

1.1 Понятие и состав муниципальной собственности

В современной России институт муниципальной собственности впервые получил свое закрепление в Законе «О собственности в РФ» 1990 г., Законе «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г.,[1] в Конституции РФ 1993 г. (часть 2 статьи 8). В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.     

В настоящее время понятие муниципальной собственности, порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Гражданским Кодексом Российской Федерации, законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными законами.      

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.     

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом – иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[2]

Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.[3]

Муниципальная собственность всегда предстаёт в двух тесно взаимосвязанных проявлениях:

- как хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;

- как экономический (стоимостной) комплекс.              

В качестве имущественно - хозяйственного комплекса муниципальная собственность выступает источником важнейших муниципальных товаров и услуг. Её ценность измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые производятся или могут производиться при эксплуатации муниципальной собственности.

Рыночная ценность муниципальной собственности как экономического комплекса определяется способностью собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства либо экономить их. Ценность её определяется объёмом тех денежных средств, которые появляются либо могут появиться у муниципального образования при эксплуатации муниципальной собственности. [4]

Таким образом, муниципальная собственность – это собственность муниципального образования, то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Отношения муниципальной собственности отличаются спецификой своей социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления.[5]

Муниципальная собственность всегда вступает как объект управления, т.е. испытывает на себе определённое воздействие со сторон собственника. Однако если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности. [6]

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.[7]

Основным субъектом муниципальной собственности, под которым следует понимать полноправного собственника муниципального имущества, выс­тупает население муниципального образования как единая тер­риториальная общность людей, а не территория муниципального образования как таковая или какие-либо органы муниципально­го образования.[8]

Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью».[9] И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

- глава муниципального образования;

- представительный орган муниципального образования;

- структурные органы и подразделения местной администрации;

- орган управления муниципальным хозяйством;

- муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

- другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество. [10]

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

В собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

2)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, ус­тановленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федера­ции, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полно­мочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке предусмот­ренном частью 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципаль­ных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соот­ветствии с нормативными правовыми актами представительного органа муници­пального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Объекты муниципальной собственности должны соответствовать вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления.

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен.

 В соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:

- для решения вопросов местного значения;

- для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

-для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В настоящее время муниципальная собственность занимает достойное место в структуре форм собственности Российской Федерации. Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

                  непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

                  воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

                  отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

                  муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.[11]

Таким образом, муниципальная собственность - это огромный имущественный комплекс, в который входят различные виды имущества: земля, движимое и недвижимое имущество. В категорию «недвижимое имущество» входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и так далее.

В собственности муниципального образования находятся объекты, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения города, удовлетворения потребностей населения и городского хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (городские парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, городские системы водоснабжения и энергообеспечения, городские дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные ископаемые, имеющие общегородское значение).

Изучая вопросы понятия и состава муниципальной собственности, мы пришли к заключению, что наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Это обусловлено особенностями муниципальной собственности, которые состоят в том что:

- муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, а также служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления;

- служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории.

1.2 Формирование муниципальной собственности

Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Эта собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы.

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.[12]

При этом следует подчеркнуть, что процесс формирования муниципальной собственности в муниципальных образованиях России ещё не завершён. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ  и муниципальными образованиями. Порядок формирования муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».[13] В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности  субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной  торговли, общественного питания и   бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.  

Муниципальная собственность формируется следующими способами:

                  путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в соответствии с законодательством Российской Федерации;

                  путем передачи объектов государственной собственности муниципального образования в муниципальную собственность в соответствии с  законодательством региона;

                  за счет ввода в эксплуатацию вновь возведенных объектов за счет средств бюджета муниципального образования;

                  путем приобретения имущества на основании договоров купли-продажи, мены, дарения или иных сделок, предусмотренных действующим законодательством;

                  путем получения продукции, плодов и доходов в результате использования муниципальной собственности;

                  по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.[14]

Однако основные способы формирования муниципальной собственности делятся на две основные категории:

                  административные;

                  гражданско-правовые.

К административным способам относятся:

                  передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения собственности между уровнями власти;

                  формирование собственности через взимание налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет;

К гражданско-правовым способам относятся:

                  формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий  учреждений;

                  приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством. [15]

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества.  

Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

1) перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

2) разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:

1) обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.

Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:

1)     объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

2)     объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3)     объекты, относящиеся к муниципальной собственности.[16]

В основу формирования муниципальной собственности должны быть положены следующие принципы:

- целевого соответствия требованиям федерального законодательства;

- достаточности собственности для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения;

- соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообразующими объектами муниципальной собственности с учётом возможностей бюджетно-налоговой системе.

Так Федеральный закон №131-ФЗ закрепил радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное иму­щество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества по­ступают в местные бюджеты.

Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий есть регламентированный федеральными нормативными актами процесс разгосударствления социальных объектов, находившихся на балансе предприятий до их приватизации, и последующей передачи этих объектов в муниципальную собственность.[17]

Передача социальных объектов муниципалитету не может рассматриваться как добровольное решение одной из сторон, это обязательное условие приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни объекты здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могли переходить в собственность акционерных обществ и приватизироваться вторыми лицами.[18]

Важно подчеркнуть, что социальные объекты до приватизации предприятий не были их собственностью (предприятие лишь содержало социальные объекты на балансе в режиме хозяйственного ведения), а были собственностью государства, и правоотношения по поводу муниципализации таких объектов есть преимущественно отношения государства в лице соответствующих органов государственной власти и муниципалитетов.[19]

Передача социальных объектов в муниципальную собственность является фактически одним из самых крупных институциональных преобразований в социальной сфере, сопряженным с коренными изменениями отношений собственности, с принципиальными переменами в схемах финансирования социальных объектов, с перераспределением предметов ведения, полномочий и ответственности между федеральными и муниципальными органами, с необходимостью в этой связи обновления нормативно-правовой базы.[20] Предприятия в этом случае освобождаются от ежегодных затрат на содержание и ремонт этих объектов, т.е. создаются реальные предпосылки для начала их экономического роста.[21]

Наряду и одновременно с этим возникла проблема финансирования переданных в муниципальную собственность социальных объектов. Предприятия не обеспечивали финансирование необходимых объемов ремонта и надлежащее обслуживание объектов, что привело к их крайней запущенности вплоть до аварийного состояния.[22]

Проблемы, связанные с передачей в муниципальную собственность городов объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения являются многоаспектными. Для нахождения оптимальных путей их разрешения необходимы обширные и масштабные исследования на стыке макроэкономики и экономики конкретных предприятий, финансово-бюджетной политики, государственного регулирования экономики и местного самоуправления, т.е. они в принципе неразрешимы в рамках одного конкретного муниципального образования. В настоящее время (т.е. в период существенного замедления темпов муниципализации социальных объектов) местное самоуправление сталкивается со следующими проблемами:

                  необходимость приемки ветхих, подлежащих сносу или рекон­струкции домов и инженерных сетей;

                  необходимость подбирать «брошенные» объекты, число которых с каждым годом растет;

                  необходимость безусловной приемки жилищного фонда от предприятий-банкротов в соответствии с ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», значительный объем в котором составляет также ветхое жилье и инженерные сети.[23]

Проблему осложняет и отмеченная выше критическая ситуация, когда предприятия полностью прекращают содержать числящиеся на их балансе дома, инженерные сети, котельные, тепловые пункты (реже - детские дошкольные учреждения, спортивные сооружения и другие объекты). «Брошенные» жилые дома и общежития и иные объекты в связи с обращениями граждан, как правило, приоритетно принимаются на баланс Управляющими компаниями ЖКХ города и включаются в состав реестра муниципальной собственности, отодвигая тем самым бюджетное финансирование других объектов на второй план. Муниципальные органы идут на это потому, что считают себя ответственными за все, что происходит в социальной сфере города.[24]

Содержание предприятиями социальных объектов экономически целесообразно только в трех случаях:

                  если эти объекты приносят прямой доход (прямая экономическая выгода);

                  если льготное пользование этими объектами в условиях дефицита квалифицированных кадров позволяет более тесно соединить интересы работника и предприятия и задействовать тем самым социально-мотивационные механизмы управления (опосредованная экономическая выгода);

                  если содержание социальных объектов позволяет реализовать выгоды юридически установленных форм благотворительности (косвенная экономическая выгода).[25]

В настоящее время в большинстве предприятий ни одна из этих выгод не может быть реализована. Содержание всех видов социальных объектов убыточно: население оплачивает всего от 20 до 60% затрат на их содержание, причем само предприятие иногда доплачивает своим работникам по этому поводу.

В ближайшие годы возможен прирост муниципальной собственности за счет строительства (реконструкции) социальных объектов, финансируемых из бюджета. Медленно, но происходит обновление ветхого муниципального жилищного фонда в связи с активным строительством современных жилых многоэтажных домов силами акционерных обществ - застройщиков.[26]

Прирост муниципальной собственности осуществляется также за счет инвестиций застройщиков в развитие инженерной и социальной инфраструктур города, с целью обеспечения вводимых в эксплуатацию объектов электроэнергией, теплом, водой, канализацией, объектами социально-культурного назначения.[27]

Таким образом, существует множество различных экономических, социальных и иных причин формирования и развития муниципальной собственности. Можно сказать, что совокупность всех дополнительных причин, переплетение экономических и социальных причин составляет первопричину указанных процессов муниципальной собственности. Наличие взаимосвязи между различными причинами указывает на взаимосвязь интересов населения и органов местной власти. В конечном счёте, отношения муниципальной собственности должны обеспечить условия равновесного состояния воспроизводственной системы территории. Одним из главных вопросов при решении данной проблемы является создание и обеспечение функционирования соответствующей инфраструктуры, которая с одной стороны, создаёт непосредственные материальные условия реализации эколого-социальных интересов населения. С другой стороны, обеспечивает реализацию экономических интересов своих субъектов, что выражается в функционировании институциональной и рыночной инфраструктуры местных органов самоуправления.

Проанализировав литературу, раскрывающую сущность формирования муниципальной собственности, нами сделаны следующие выводы:

Муниципальная собственность выступает не только символом независимости и самостоятельности местного сообщества, но и средством социальной защиты населения муниципального образования. Тот набор отраслей, в которых обычно формируется муниципальная собственность, позволяет обеспечивать определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это, пожалуй, самый важный аргумент в пользу необходимости формирования и актуальности исследования муниципальной собственности.

1.3 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

 Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения. Управление муниципальной собственностью заключается в использовании местными органами власти организационно-экономического механизма воздействия на хозяйствующие субъекты в области владения, распоряжения и пользования принадлежащего им имущества на основе изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов и социальных стандартов, критериев, показателей и нормативов эффективности и др.[28]

 В настоящее время в Российской Федерации завершена реформа местного самоуправления, основы которой заложены в положениях федерального закона от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Ее инициаторы были убеждены, что результатом преобразований станут создание стройной единой структуры местного самоуправления и четкое разграничение властных полномочий между муниципальными образованиями. Важным компонентом реформы является формирование ясной системы муниципальной собственности, так как эффективность местного самоуправления зависит от его обеспеченности материально - финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для выполнения своих задач, а также иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.

Предпосылками реформы стала необходимость упорядочить "правила игры" на муниципальном уровне. Можно заметить, что до недавнего времени в Российской Федерации существовала разнородная структура муниципальных органов. Помимо этого, реформа должна была создать прочную финансовую базу для осуществления муниципалитетами возложенных на них функций, в том числе путем более четкого разграничения собственности между муниципальными органами и органами государственной власти.

Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:

- административно-территориальное устройство муниципальных образований;

- имущественная база муниципалитетов.

Под административно-территориальными аспектами реформы понимается, созданная в настоящее время двухуровневая система управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные районы (2 уровень), а также городские округа (городской округ сочетает в себе функции, как поселения, так и района).

Ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, это приводило к смещению полномочий и неопределенности. После введения единой территориальной системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность[29].

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.[30]

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями.[31]

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ними иные сделки.[32]

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, при этом доходы от приватизации муниципального имущества поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной или иными формами собственности.[33]

Управление муниципальной собственностью должно учитывать как социальные, так инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно, если:

- будет создана эффективная систем учета муниципального имущества;

-будут разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности;

-будут созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;

- будет разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.[34]

Одной из самых сложных задач является разработка критериев эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в силу разных причин до сих пор сохраняются монополия муниципальных предприятий в отдельных отраслях; административные барьеры, препятствующие развитию в отраслях городского хозяйства частного бизнеса; ограничивается доходность бизнеса из-за регулирования тарифов на отдельные услуги и т.д.[35].

Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами. К числу наиболее острых из них можно отнести:

- отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на гарантии региональным законодательством не закреплены;

- неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах "бедных" территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;

- отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.

Проблемным вопросом во многих субъектах РФ остается разграничение имущества между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями.

Экспертами выделяются следующие проблемные вопросы в данной сфере:

Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне; муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются, например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций).

Поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям. [36]

Серьезной практической проблемой здесь является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти  неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.

Процесс формирования муниципальной собственности выявил также и следующие проблемы:

1)  на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);

2) объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;

3)  порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;

4)  у муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества.

Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:

- отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;

- местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований "сидят" на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;

- потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;

- муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).

Таким образом, управление и распоряжение муниципальным имуществом осуществляется в целях:

                  обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления муниципального образования;

                  оптимизации структуры муниципального имущества, создания устойчивых предпосылок экономического развития муниципального образования;

                  использования муниципального имущества в качестве инструмента для привлечения инвестиций в экономику муниципального образования;

                  повышения ликвидности муниципального имущества;

                  создания условий развития рынков имущества;

                  полноты и достоверности учета муниципального имущества, систематического контроля за его использованием;

                  повышения эффективности управления и распоряжения муниципальным имуществом

                  обеспечения появления новых устойчивых источников доходов бюджета муниципального образования.[37]

Таким образом, в результате изучения теоретических основ исследования муниципальной собственности получены следующие выводы.

Во-первых, муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности. В состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и др.

Во-вторых, муниципальная собственность формируется на основе ряда способов, например, путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в соответствии с законодательством Российской Федерации или путем получения продукции, плодов и доходов в результате использования муниципальной собственности.

В-третьих, задача муниципального управления, профессионально действуя в экономическом пространстве муниципальной системы, обеспечить на своей территории развитие и успешное функционирование социально-экономической системы.

В период написания данной работы, переходный период реформы местного самоуправления завершен. По мнению авторов муниципальной реформы, муниципальная собственность к этому периоду должна быть окончательно сформирована, и новый этап предполагает эффективное управление на основе сформированной экономической базы в виде муниципального имущества.

Подводя итоги изложенному в первой главе, можно сказать, что муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Эта собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования её составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения. При этом следует подчеркнуть, что процесс формирования муниципальной собственности в муниципальных образованиях России ещё не завершён.

Цель муниципальной политики в области управления собственностью – получение максимального эффекта от ее использования. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения. [38]Также важно заметить, что целью управления муниципальной собственностью является решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

2. Организация управления муниципальной собственностью

2.1. Зарубежный опыт управления муниципальной собственностью

Важную роль в решении задачи совершенствования управления муниципальной собственностью в России способен сыграть анализ современной зарубежной практики. Цель его проведения – выявление продуктивных решений и действий в экономико-организационном обеспечении процессов развития и эффективного использования различных объектов муниципальной собственности.

Обобщение и систематизация опыта развитых стран в исследуемой нами области позволяют сфокусировать внимание на следующих моментах:

1. обеспечение разнообразия источников финансовых ресурсов, являющихся объектом муниципальной собственности, заметная роль государства в их формировании и регулировании.

Исследователи выделяют следующие основные источники местных бюджетов: местные налоги; сборы и компенсации; субсидии органам местного самоуправления; местные займы.

В оценке роли местных налогов следует отметить, что значение показателя их доли в формировании доходов местных бюджетов варьируется в достаточно широком диапазоне, отражая специфику межбюджетных отношений в зарубежных странах.

Так, например, в Японии местные налоги играют существенную роль, составляя более 70 % доходной части местных бюджетов (прямые налоги).

Система прямых местных налогов Франции, которые формируют доходную часть местных бюджетов (жилищный налог, профессиональный налог, земельный налог, транспортный налог, налог на уборку улиц и т.д.), обеспечивала в начале 90-х годов лишь 35-40 % расходных полномочий. В результате мероприятий по децентрализации государственного управления доля собственных (прямых) налогов в бюджетах органов местного самоуправления возросла к 2000 году до 60-65%.

В США доля местных налогов (в среднем) по всем органам местной власти составляет 39% при дифференциации значения этого показателя от 16% в специальных округах до 60% - в поселках.

Налоговые и неналоговые доходы и сборы местных органов власти в зарубежных странах недостаточны для покрытия их расходов. В Италии, например, за счёт государственного бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов власти, в то время как в Израиле за счёт центральных субсидий покрывается 70% расходов муниципалитета, а в Румынии – 84%. В несколько лучшем положении находятся муниципалитеты Канады, которые из своих доходов покрывают 50% расходов.

В США доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов варьируется от 28% в муниципалитетах до 54% - в школьных округах.

Одним из источников финансирования местных органов власти зарубежных стран могут быть муниципальные займы. Муниципалитеты обычно прибегают к ним для финансирования долгосрочных проектов, которые не могут быть оплачены из текущих доходов местных властей, а так же посредством центральных субсидий.

Важно отметить, что центральные органы власти достаточно строго регламентируют использование местных займов. В Германии, например, местные органы, обязаны согласовывать планы выпуска займов с министерством финансов и центральными банками, получив при этом от них специальное разрешение на выпуск займа.[39] В таком разрешении устанавливается ряд показателей займа, в том числе лимит долга и срок его погашения. Если местные власти впоследствии не в состоянии расплатиться по займам, они обращаются за помощью к центральному правительству. Оно обычно не отказывает в выделении необходимых сумм тем муниципалитетам, которые действуют в соответствии с политикой центральных властей.

2. Использование потенциала муниципально-частного партнерства в развитии муниципальной собственности и повышении эффективности ее использования.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных вариантов институционального обеспечения процессов развития и эффективного использования муниципальной собственности является привлечение к финансированию и управлению этими объектами частного капитала на концессионной основе.

Обобщение и систематизация передовых практик зарубежных стран позволяет предложить следующий состав форм муниципально-частного партнерства.

а) Передача в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности. Сдача в аренду имеет целью привлечь частные инвестиции к модернизации, обеспечить более эффективную эксплуатацию объекта инфраструктуры и должна быть в обязательном порядке обоснована инвестированием средств в развитие объекта. Аренда широко используется в секторе коммунальной инфраструктуры: водоснабжении, водоотведении и очистки сточных вод.

б) Использование соглашений, предусматривающих цикл: «строительство – эксплуатация – передача» (BOT - Build-Operate-Transfer), «строительство – передача - эксплуатация» (BTO - Build-Transfer-Operate).

В соответствии со схемами ВОТ и ВТО застройщик строит, вводит в эксплуатацию и эксплуатирует объект, которым может быть электростанция, водоочистные сооружения или муниципальное предприятие. При этом возвращение инвестиций и получение прибыли осуществляется за счет эксплуатации в течение установленного срока построенного им объекта. Разница в указанных схемах заключается в том, что при использовании схемы BOT застройщик после окончания строительства в течение установленного в контракте срока владеет объектом и эксплуатирует его, а при использовании схемы ВТО застройщик по окончании строительства передает объект муниципальному заказчику, а затем получает его в долгосрочную аренду и также эксплуатирует его в течение установленного в контракте срока.

ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. Широко используется и схема ROТ (Rehabilitate, Own, Transfer – реконструкция, владение, передача): передача существующего объекта инфраструктуры, находящегося в муниципальной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей.

в) Заключение контрактов на оказание услуг. Суть данной схемы состоит в том, что частная компания заключает контракт с муниципальным заказчиком для выполнения определенных услуг, таких как ремонт и обслуживание дорог, сбор и утилизация отходов, сбор коммунальных платежей, обслуживание коммунальных сетей, установка и обслуживание счетчиков и т.п. Проект такого рода обязательно должен включать инвестирование в создание таких объектов, как сеть цехов (мастерских) технического обслуживания, соответствующим образом оснащенные здания и помещения, а также оборудование и транспортные средства. При выполнении проектов такого типа частный партнер обеспечивает возврат инвестиций и получение прибыли за счет соответствующих тарифов путем эффективной эксплуатации объектов.

г) Обратный (возвратный) лизинг. В соответствии с данной схемой застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, который потом передает в лизинг муниципалитету. Лизинговые платежи в течение установленного срока должны покрыть стоимость объекта и принести прибыль, норма которой устанавливается в контракте. По существу, эта схема представляет собой «покупку в рассрочку», за исключением того, что, по мере осуществления выплат лизинговых платежей, в собственность муниципалитета поступает часть объекта, пропорциональная промежуточной сумме выплат.

д) Продажа с последующей арендой. Основана на том, что муниципалитет продает объект инфраструктуры частной компании и немедленно после продажи берет его в аренду. Таким образом, муниципалитет получает возможность выручить финансовые средства для инвестиций, к тому же обе стороны получают различные льготы (в том числе налоговые).

ж) Совместные предприятия. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон.

Некоторые из вышеуказанных вариантов широко применяются только в США и Канаде. В Европе аналогичные формы партнерства могут иметь свои особенности и другие названия.

Исследователи, анализируя зарубежную практику, фиксируют востребованность института Public-Private Partnership (Государственно-частное партнерство) в реализации муниципалитетами социальной политики, указывая на использование таких форм, как доверительное управление историко-культурными комплексами и недвижимостью сферы культуры (зданиями музеев, библиотек, театров и т. п.); безвозмездная передача частному бизнесу объектов культурного наследия и культуры, находящихся в аварийном или руинированном состоянии с обеспечением их реставрации или капитального ремонта за счет средств последних; проведение творческих конкурсов; охрану авторских и смежных прав; создание частными инвесторами электронных библиотек, музеев, архивов и др[40].

з) Разнообразие типов предприятий муниципального сектора экономики и моделей управления ими.

Прежде всего, следует отметить, что законодательство различных стран обычно включает существенные ограничения деятельности таких предприятий: запрещение действий, приводящих к усилению монополий; установление абсолютного или относительного предела финансового участия муниципалитетов в бизнесе; требование осуществлять только те виды деятельности, которые отвечают местным общественным интересам; запрещение использования хозяйственной деятельности для расширения собственных полномочий.

При любых обстоятельствах хозяйственная деятельность должна соответствовать муниципальным задачам и не выходить за рамки полномочий местных властей.

Исследователи отмечают, что в целом, экономическая политика местных органов власти весьма ограничена, муниципальные образования являются скорее объектами, чем действительно субъектами экономических отношений. Руководящий комитет Совета Европы по местным и региональным органам власти рекомендует избегать экономического развития, слишком сильно сосредоточенного на местной ситуации, поскольку в условиях глобализации экономики различные формы участия в хозяйственной деятельности должны вписываться в рамки национальной и региональной политики и не должны нарушать принцип свободной конкуренции.

4. Создание структур, аккумулирующих ресурсы муниципалитетов и частного бизнеса, непосредственно участвующих в разработке и реализации целевых программ развития местных сообществ. Такой процесс, например, в США проявился в образовании местных корпораций экономического развития (Community development corporations), численность которых к концу 90-х гг. уже составляла более 1500. Через них местные управленческие структуры стали действовать в качестве инвесторов и гарантов вложенного капитала, идущего, как правило, на осуществление проектов совместно с частным сектором в областях с высоким риском инвестиций. Определенное значение приобрела практика гарантирования частных займов бизнесу, для которых характерен низкий процент платежей и большая продолжительность сроков выплат или гарантий.

5. Внедрение системы стратегического планирования и механизма мониторинга состояния и динамики развития социально-экономической системы местного сообщества, включающей в том числе, показатели использования муниципальной собственности.

Так, например, в США в совокупность показателей, применяемых в планировании и контроле и отражающих качество жизни населения местных сообществ, включены: дома, неприспособленные для жизни; реки хорошего и высокого качества; новые дома, построенные на освоенных землях; количество перерабатываемых отходов.

Оценка современной зарубежной практики управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности позволяет осуществить селекцию ее продуктивных компонентов, пригодных для использования в муниципальных образованиях России. Их состав может быть позиционирован следующим образом.

1. Продуктивной формой участия государства в формировании финансовых ресурсов, которыми распоряжаются местные органы власти, являются целевые программы экономического и социального развития местных сообществ. Их разработка и реализация основываются на использовании потенциала стратегического и программно-целевого управления.

2. Эффективность реализации органами местного самоуправления функций планирования, организации и контроля состояния и результатов мобилизации и использования финансовых ресурсов, необходимых для производства муниципальных благ, достигается посредством бюджетирования, ориентированного на результат.

3. Использование разнообразных форм и инструментов муниципально-      -частного партнерства для решения комплекса задач, связанных с развитием и использованием муниципальной собственности в экономической и социальной сферах местного сообщества (обновление коммунальных систем жизнеобеспечения, повышение качества услуг, предоставляемых населению).

4. Создание на принципах муниципально-частного партнерства специализированных структур, аккумулирующих ресурсы муниципалитетов и частного бизнеса, профессионально занятых разработкой и реализацией целевых программ развития местных сообществ, в том числе, их экономической основы (муниципальной собственности).

5. Организация (в качестве неотъемлемого элемента стратегического управления) системы мониторинга процессов социально-экономического развития местных сообществ, включающей, в том числе индикаторы состояния муниципальной собственности и результатов ее использования.

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях отсутствия благоприятной рыночной конъюнктуры муниципальной собственности необходимо найти иное применение, в том числе она может быть использована для стимулирования предпринимательской деятельности путем передачи в долгосрочную аренду. В этом качестве муниципальная собственность могла бы стать существенной поддержкой для малого бизнеса. Статус арендодателя позволил бы органам местного самоуправления формировать соответствующую экономическую среду. Появилась бы возможность создания условий для насыщения местных рынков товарами и услугами. Было бы обеспечено надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории. Арендная плата стала бы важным и стабильным источником доходов, с помощью которого можно было бы в определенной мере удовлетворить потребности социальной сферы, способствуя сохранению достигнутого жизненного уровня граждан.

Таким образом, при формировании более эффективной системы управления муниципальной собственностью необходимо учитывать и зарубежный опыт управления. В  целом  же  следует  подчеркнуть,   что   различие   исходных   условий предопределяет  необходимость  лишь  учета  западного  опыта,  но  никак  не значительного прямого заимствования или копирования.

2.2 Объекты и методы управления муниципальной собственностью

В собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. Так объектами муниципальной собственности  являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество.  К тому же, в исключительной собственности находятся объекты, имеющие особое значение для жизнеобеспечения местного населения. Таким образом, на лицо социальная ориентированность муниципальной собственности как одна из её особенностей.

Классификация объектов права муниципальной собственности может быть представлена следующим образом. Право муниципальной собственности распространяется на следующие объекты:

1. Недвижимое имущество (недвижимость):

                  земля (земельные участки);

                  объекты, неразрывно связанные с землей: водные объекты, леса и иные, неразрывно связанные с землей объекты растительного мира;

                  здания, сооружения, помещения;

                  иные недвижимые вещи, в том числе: приравненные к недвижимым вещам имущественные комплексы (предприятия) и движимые вещи (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания).

2. Движимое имущество:

                  вещи, входящие в состав основных и оборотных производственных фондов, материальных запасов (оборудование, транспортные средства, сырье, материалы и др.);

                  деньги и ценные бумаги.

3. Квази-вещи:

                  доли (паи) в уставных капиталах коммерческих юридических лиц (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов);

                  иные имущественные права.

Сказанное дает право признать наиболее корректными формулировки тех уставов муниципальных образований, которые учитывают особенности объектов права собственности. В этой связи заслуживает упоминания Устав г. Н. Новгорода, в ст. 53 которого в состав муниципальной собственности города включаются средства бюджета города, муниципальные внебюджетные и валютный фонды, имущество органов местного самоуправления города, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, имущество муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, имущество муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, и иное движимое и недвижимое имущество. Хотя и здесь, например, отнесение к городской собственности имущества органов местного самоуправления города крайне сомнительно с позиций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По правовому режиму все объекты муниципальной собственности разделяются на имущество муниципальной казны и имущество муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, объекты муниципальной собственности по правовому режиму объединяются в различные фонды, существующие как в натуральной, так и денежной форме. К числу первых относятся муниципальный жилищный фонд, муниципальный фонд нежилых помещений, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; муниципальный музейный фонд и др. Примерами второго рода являются муниципальные бюджетные и внебюджетные фонды. Фондом в юридической науке принято понимать совокупность объектов (главным образом вещей, денег и ценных бумаг), обладающих общностью правового режима и в первую очередь общим целевым назначением. «Совокупность имущества (предметов, средств и др.), имеющего единое целевое (производственно-хозяйственное) назначение и одинаковый правовой режим, составляет фонд». Право муниципальной собственности как разновидность права публичной собственности реализуется в первую очередь по отношению к такой совокупности объектов, как фонды муниципального имущества, путем установления их правового режима, управления (распределения и перераспределения), контроля за их использованием и охраной (защитой) прав собственности на это имущество. В советское время В.С. Якушев обратил внимание на то, что имущественные комплексы и фонды выступают непосредственными объектами права государственной собственности, а объектами права оперативного управления являются конкретные вещи, входящие в тот или иной фонд.

В составе муниципальной казны необходимо различать денежные средства муниципального бюджета и иное имущество (как движимое, так и недвижимое), не закрепленное на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления за каким-либо предприятием либо учреждением.

К числу важнейших видов такого имущества относятся муниципальные земли, жилищный и нежилой фонд; объекты городской инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, денежные средства внебюджетных муниципальных фондов и другие вещи, чей правовой режим не позволяет считать их объектами права хозяйственного ведения либо права оперативного управления муниципальных предприятий или учреждений. Оперативное управление такими объектами осуществляют органы местного самоуправления.

В составе распределенного муниципального имущества, во-первых, следует назвать имущество (основные и оборотные средства) жилищно-эксплуатационных, ремонтно-строительных, транспортных и иных муниципальных предприятий, осуществляющих обслуживание, эксплуатацию, содержание или ремонт вышеуказанных объектов муниципальной собственности.

Во-вторых, в составе этой группы объектов нужно назвать имущество муниципальных предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также муниципальных предприятий, обеспечивающих их работу (оптовой торговли, заготовительных, ремонтно-строительных, переработки и хранения и др.).

В-третьих, имущество муниципальных учреждений здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

ГК РФ допускает возможность закрепления отдельных объектов в исключительной собственности муниципальных образований (п. 3 ст. 212 ГК). Однако какого-либо закона по вопросу об исключительных объектах муниципальной собственности до сих пор не принято. Хотя определенные шаги в этом направлении предпринимаются, что свидетельствует о действительной значимости этой проблемы. Так, например, был принят закон о сохранении статуса муниципальных учреждений и объявлении моратория на их приватизацию. Этим нормативным актом была запрещена приватизация образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе:

                  жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль;

                  жилые помещения в домах, находящихся в сельской местности;

                  клинические базы учреждений медицинского образования;

                  учебно-опытные, учебно-производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие образования.

Думается, что решению этой проблемы мог бы послужить закон о государственной и муниципальной собственности. Именно он должен решить вопрос о границах полномочий муниципальных образований в части отчуждения (приватизации) объектов муниципальной собственности, не допуская перехода в частные руки важнейших объектов, служащих удовлетворению общих либо общественно значимых потребностей местного населения.

Право муниципальной собственности предполагает включение объекта в перечень (реестр) муниципальной собственности. Это было предусмотрено распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп, утвердившим Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, исходя из интересов местного населения. Решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке.

Основанием для включения (исключения из реестра) выступают также акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъекта Федерации, решения судов.

Право собственности на муниципальное недвижимое имущество, а также ограничения и обременения этого права (ипотека, аренда, арест) подлежат государственной регистрации в реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

На сегодняшний день местными администрациями могут быть использованы как организационно-распорядительные, так и экономические методы управления муниципальной собственностью. К первой группе методов можно отнести:

                  создание муниципальных предприятий;

                  контракты с руководителем муниципальных предприятий;

                  договора на передачу прав на имущество;

                  внесение доли в уставный капитал акционерных обществ;

                  передача имущества с баланса на баланс и списание;

                  аренда, лизинг;

                  залог, ипотека;

                  доверительное управление (траст);

                  отчуждение;

                  приватизация муниципальных предприятий.

Вторая группа методов включает:

                  муниципальный заказ;

                  нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в городской бюджет;

                  дотации;

                  нормативы платежей за использование муниципальной собственности;

                  местное налогообложение;

                  экономические санкции, штрафы.  

Аренда и субаренда занимают особое место в системе управления муниципальной собственностью. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества является стабильным источником доходов местных бюджетов, поэтому управление муниципальной собственностью не означает ее продажу по максимально высокой цене.

В качестве перспективного направления можно назвать создание предприятий смешанной формы собственности в различных сферах городской экономики. Будучи держателем пакета акций, местная администрация может принимать непосредственное участием в оперативном управлении предприятиями. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным) необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества.[41]

Поскольку, собственнику принадлежат все правомочия в отношении соответствующего объекта собственности, то он в праве самостоятельно выбирать для себя такие правовые режимы ее использования, которые максимально способствуют достижению его целей. Он вправе сам владеть и пользоваться своим имуществом (к примеру, зданием, в котором расположены органы МСУ, транспортом, бюджетными средствами и другими объектами), а может передавать эту собственность во владение, пользование и распоряжение другими лицами, оставаясь при этом собственником или распоряжаться им иным способом.

Само муниципальное образование в лице органов управления муниципальной собственностью использует сравнительно небольшую часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.

Наряду с перечисленными способами собственник вправе распоряжаться принадлежащими ему объектами и таким образом, когда прекращаются его права собственности:

                  внесение имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ;

                  продажа (приватизация) имущества; его дарение; безвозмездная передача в собственность других лиц (в случаях, когда это допускается федеральным законодательством).

Цель муниципальной политики в области управления собственностью – получение максимального эффекта от ее использования.

Эффект может быть получен как в денежной форме (например, за счет арендной платы), так и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная собственность,  не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.

2.3 Оценка современного состояния управления муниципальной          собственностью городского округа город Воронеж

Формирование состава муниципального имущества началось с 1992г. в порядке разграничения государственной  собственности в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27.12.1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ …», в соответствии с Распоряжением Президента РФ от 18.03.1992г №114-РП «Об утверждении Положения об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту. В городском округе город Воронеж формирование муниципальной собственности проходило способами, характерными для Российской Федерации в целом. Наряду с реформированием политической и экономической систем в стране имела место также реформа местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления формирование муниципальной собственности происходило за счёт:

- муниципальной собственности, имеющейся на момент разграничения;

- объектов государственной собственности, переданных на безвозмездной основе в муниципальную собственность для осуществления полномочий местного самоуправления;

- безвозмездной передачи находящихся в государственной собственности предприятий, включая акции приватизированных предприятий, расположенных на территории муниципального образования;

- приобретения собственности и создание муниципальных предприятий за счёт собственных или заёмных средств;

- имущества на территории муниципального образования, не имеющего собственника. [42]

С начала формирования в собственность муниципального образования городской округ город Воронеж принято и внесено в реестр муниципального имущества 23602 объекта различного назначения: нежилые здания и помещения, объекты производственного назначения, инженерной инфраструктуры,  благоустройства, сооружения,  зеленые зоны общего пользования и т.д.

Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию городской округ город Воронеж, разделено в соответствии со структурой реестра муниципального имущества на:

                  имущество казны, т.е. имущество, непосредственно принадлежащее муниципальному образованию и находящееся в непосредственном управлении органов местного муниципального образования - 12442 объекта;

                  имущество, закреплённое на праве хозяйственного ведения за 60 муниципальными унитарными предприятиями, из которых - 31 муниципальное предприятие решениями арбитражного суда признаны несостоятельными (банкротами) и  в отношении них введена процедура банкротства -  конкурсное производство;

                  имущество, закреплённое на праве оперативного управления  за 13 муниципальными казенными  предприятиями и 468 муниципальными учреждениям (в том числе за 22 автономными учреждениями);

                  пакеты акций и долей 6 хозяйствующих субъектов.

В 2010 году вновь заключено 14 договоров с муниципальными предприятиями, учреждениями, в том числе 1 договор оперативного управления с казенным предприятием, 8 договоров оперативного управления с муниципальными автономными учреждениями и 5 договоров оперативного управления с муниципальными учреждениями.

Подготовлено 426 дополнительных соглашений о передаче имущества в хозяйственное ведение муниципальных предприятий и оперативное управление  казенных предприятий и учреждений, об уточнении сроков и состава имущества.

В отчётный период было подготовлено 80 проектов решений Воронежской городской Думы о согласовании  передачи объектов недвижимости в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям и оперативное управление  казенным предприятиям и учреждениям, о согласовании реорганизации, ликвидации, изменения вида предприятия.

Из 40 предприятий, находившихся в процедуре банкротства в аналогичный период 2009 года:

                  по четырем предприятиям  процедура банкротства прекращена в связи с восстановлением платежеспособности должника, из них восстановлено функционирование  предприятия в полном объеме на МУП «Водоканал Воронежа», МУП ПУ «Воронежводоканал»; 

                  4 предприятия исключены из ЕГРЮЛ в связи с ликвидацией на основании судебных актов о завершении процедуры конкурсного производства: МУРЭП № 51, МУРЭП № 39, МУП КБ «Коминтерновского района г.Воронежа», МУРЭП № 5;

                  в отношении МУП г.Воронежа «УСРД» вынесено Определение АС ВО  о завершении процедуры банкротства 15.12.2010г., в отношении 5 предприятий собранием кредиторов приняты решения о завершении процедуры банкротства.

За  2010 год общее количество муниципальных унитарных предприятий - должников, находящихся в процедуре конкурсного производства,  уменьшилось на 9 предприятий и на конец декабря  2010 года составило 31 МУП.

Отработано 278 письменных обращений по вопросам банкротства МУПов - должников. Принято участие в 203 собраниях кредиторов, в 31 заседании  аукционных комиссий  по подведению результатов приема заявок и проведения торгов.

По состоянию на 31.12.2010 г. количество действующих договоров аренды 566. Площадь, сданная в аренду, составляет 92 559,8 кв.м. (из них: наземная – 77 050,4 кв.м., подвальная – 15 509,4 кв.м.).  Из указанного количества площадей передано в аренду:  государственным и федеральным структурам – 14 755,9 кв.м. (16%), общественным организациям – 1 884,2 кв.м. (2%),организациям, осуществляющим обслуживание жилого и нежилого фонда – 3 962,4 кв.м. (4 %), организациям, занимающимся обслуживанием объектов коммунальной инфраструктуры – 7080,5 кв.м. (8 %), субъектам малого и среднего бизнеса – 59 396,1 кв.м. (64 %), иным организациям – 5 480,7 кв.м. (6 %).

В 2010 г. заключено 28 договоров безвозмездного пользования. Общая площадь переданных объектов составила  10 707  кв.м. (из них:  наземная – 9530 кв.м., подвальная – 1177 кв.м.). Из указанного количества площадей передано в безвозмездное пользование: некоммерческим организациям 1 806,5 кв.м. (17 %), государственным и федеральным структурам – 5 423,2 кв.м. (51 %), органам внутренних дел – 3 477,3 кв.м. (32 %).

В программу  приватизации на 2010 г. был включен 81  объект недвижимости, в том числе и газопровод высокого давления в с. Ямное протяженностью 10842,48 м. Объекты недвижимости, арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, в программу приватизации не включались. В данном вопросе администрация городского округа пошла по пути инициирования выкупа арендуемых помещений самими арендаторами.

Подготовлено и принято решение Воронежской городской Думы № 281-III от 24.11.2010  «О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы  от 10.06.2009 № 156-II «О сдаче в аренду муниципального имущества», которым приведено в соответствие действующему законодательству  решение о сдаче в аренду № 156-II, а также принято  решение  Воронежской городской Думой № 295-III от 15.12.2010  «О прогнозном плане (программе приватизации) муниципального имущества на 2011-2013 годы».

Плановые назначения по доходам от сдачи в аренду за 2010 год определены в сумме 352 006 тыс. руб. По состоянию  на 01.01.2011 г. поступило 372 619 тыс.  руб. от сдачи в аренду муниципального имущества, что составило 106  % от выполнения установленного плана. Средний размер арендной платы в год за 1 кв.м. составил 3592 руб.

Проведено 4 аукциона на право заключения договоров  аренды. По результатам проведенных аукционов заключено 11 договоров аренды. Общий размер арендной платы по данным договорам в месяц - 325 205,0 руб., в результате чего пополнение бюджета в год составит 3 902 460 руб.

Переданы в аренду специализированным организациям следующие объекты  жилищно-коммунального хозяйства городского округа  город  Воронеж: участки теплотрасс и горячего водоснабжения, общей протяженностью  1403,5 п.м., водопроводные сети, общей протяженностью 2396 п.м., канализационные сети, общей протяженностью 3936 п.м., КНС, башня Рожновского.

Также Управление имущественных отношений является администратором неналоговых поступлений в бюджет городского округа от сдачи в аренду имущества управ районов городского округа город Воронеж, закрепленного на праве оперативного управления. Доход от сдачи в аренду имущества в 2010 году составил 2453216,99 руб.

Ключевой проблемой развития экономической основы местного самоуправления является эффективное управление муниципальной собственностью, обеспечение на этой основе абсолютного и относительного роста неналоговых доходов, получаемых от ее использования. 

Разработка мер, обеспечивающих такое управление, предполагает оценку современной практики. Её результаты применительно к конкретному муниципальному образованию - городскому округу город Воронеж могут быть представлены следующим образом.

Чтобы оценить деятельность городских властей с точки зрения её эффективности, необходимо рассмотреть показатели, характеризующие эту деятельность. В данной работе за отчётный период возьмём конец 2010 года, с учётом имеющихся в нашем распоряжении материалов.

Положительные тенденции, выявленные нами, в использовании муниципальной собственности городского округа г. Воронеж:

1. Возрастающий объем поступлений в местный бюджет от аренды муниципальной собственности (табл. 1).

Таблица 1 - Управление муниципальной собственностью по договорам аренды в городском округе г. Воронеж за 2004 - 2010 гг.

Как видно, поступления в бюджет городского округа г. Воронеж от сдачи муниципального имущества в аренду систематически повышались на протяжении всего анализируемого периода, их размер в 2010 г. превысил уровень 2004 г. в 1,4 раза.

Отразим поступление поступления в бюджет городского округа город Воронеж от сдачи муниципального имущества в аренду на рисунке 1.

2. Наилучшим образом эффективность использования и управления муниципальной собственностью отражает такой показатель, как неналоговые доходы бюджета муниципального образования.

За исследуемый период наблюдается рост неналоговых доходов в собственных доходах городского округа город Воронеж. За период 2004-2010 гг. значение этого показателя выросло с 10,1% до 30,1%.

Рисунок 1 - Поступления в бюджет городского округа г. Воронеж от сдачи муниципального имущества за 2004-2010 гг., тыс. руб.

В обеспечении адекватности оценки этого источника доходов местного бюджета обратим внимание на два момента.

1. Общий рост этого вида поступлений в 2010 г. по сравнению с 2004 г. составил 42,9%, что выше динамики налоговых доходов (185,3% за тот же период).

2. Темп роста денежных средств, полученных от продажи муниципального имущества существенно превышает доходы, полученные от его аренды: соответственно 51,8% и 6,9%.

Если первый момент может быть признан позитивным с точки зрения соответствия направления изменений характеру реформы местного самоуправления, то второй, вряд ли имеет однозначную оценку. Одно дело, если речь идет о продаже непрофильных активов, другое, если приватизируется имущество, которое  вполне может оставаться объектом муниципальной собственности и при использовании современных механизмов (например, концессионных соглашений) приносить устойчивый доход в местный бюджет.

3. Сформирован реестр муниципальной собственности в соответствие с  фактическим наличием имущества, выявлены бесхозяйные объекты, подлежащие оформлению в муниципальную собственность.

Также нами выявлены негативные тенденции в использовании муниципальной собственности городского округа город Воронеж:

1. Растущая доля муниципальной недвижимости, не приносящей доход, сопряженная с неустойчивым уровнем собираемости арендной платы от использования площадей (табл. 2 и рис 2)

Таблица 2 - Показатели использования муниципальной собственности

Рисунок 2 – Динамика показателя площади, сданной в аренду за 2004-2010 гг., кв.м.

Как видно, из года в год происходит снижение площади, сдаваемой в аренду. За период с 2004 по 2010 гг. она уменьшилась на 70%. При этом приватизация не является главной причиной такого процесса. Так, например, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. сдаваемая в аренду площадь уменьшилась на 55,6 тыс. кв. м., в то время как на аукционах было приватизировано 22 объекта общей площадью 4136,1 кв.м.

На рисунке 3 показана динамика уровня собираемости арендной платы за 2004-2010 гг.

Рисунок 3 - Динамика уровня собираемости арендной платы за 2004-2010 гг., %

Заметно варьируется показатель собираемости арендной платы, причем, как показывает его высокое значение в 2008 г. (когда заметное влияние на платежеспособность предпринимательских структур оказал мировой финансовый кризис) в существенной мере такое положение отражает низкую эффективность функции контроля со стороны местных органов власти за использованием публичной собственности. 

2. Рост поступлений от использования муниципальной собственности в местный бюджет имеет избирательную основу: положительная динамика достигнута только по доходам, полученным от ее приватизации, и арендным платежам. Отсутствует какой-либо прогресс в использовании муниципальной собственности, переданной в оперативное управление и хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям. Закономерно, в этой связи, что доля доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, или от деятельности муниципальных предприятий, в общей сумме доходов муниципального образования за последние пять лет не только не выросла, но и уменьшилась: с 15% в 2004 г. до 10% в 2010 г. (см. табл. 2,3).  

3. Отсутствует стратегия развития муниципального сектора экономики, определяющая состав предприятий, которые должны быть сохранены в муниципальной собственности, модели экономических и управленческих взаимоотношений собственника и субъектов хозяйствования, рубежи, которые должны быть достигнуты в среднесрочной перспективе в параметрах муниципальной собственности и результатах ее использования. 

Всё это вполне можно оценить как не эффективное направление использования объектов муниципальной собственности района, поскольку, с одной стороны объекты муниципальной собственности находятся в экономическом обороте, а с другой муниципальный бюджет не дополучает определённый объём финансовых поступлений, при этом, как правило, ежегодных. Обеспечение обозначенных поступлений – задача департамента муниципальной собственности Администрации городского округа г. Воронеж. Динамика роста неналоговых поступлений свидетельствует о росте эффективности деятельности муниципального образования. В то же время, мы видим сложности, обуславливающие недостаточно эффективное использованию муниципальной собственности.

3. Пути совершенствования механизма управления муниципальной     собственностью городского округа город Воронеж

3.2 Рекомендации по повышению эффективности процесса управления муниципальной собственностью

В составе основных направлений совершенствования управления муниципальной собственностью нами выделены (рисунок 4):

1. Совершенствование институционального обеспечения деятельности предприятий и учреждений муниципального сектора.

2. Формирование и расширение сферы действия общественно-частного партнерства (государство – муниципальное образование – частный бизнес) в экономике и социальной сфере муниципального образования.

3. Обновление содержания функций управления муниципальной собственностью, основанное на учете достижений современного зарубежного опыта.

Рисунок 4 - Направления совершенствования управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж

Рассмотрим каждое направление более детально.

1. Совершенствование институционального обеспечения деятельности предприятий и учреждений муниципального сектора.

Имеет место противоречивость положения, при котором большинство муниципальных предприятий, являясь по организационно-правовому статусу коммерческими организациями, не всегда по объективным условиям способны достигать коммерческого успеха. Речь идет о ситуации, когда издержки производства при имеющейся материально-технической базе слишком высоки, чтобы в полной мере быть учтены в цене, предельный уровень которой ограничен реальной платежеспособностью низкодоходных групп местного населения. При этом в городском округе город Воронеж есть два варианта действий. Либо устанавливать цены на уровне затрат и нормативного уровня рентабельности, а затем посредством целевых бюджетных субсидий компенсировать их повышенный уровень названным группам населения, либо устанавливать цены ниже уровня себестоимости, а затем осуществлять дотирование субъектам хозяйствования. Для муниципального образования оба варианта с точки зрения величины расхода бюджетных средств равнозначны. Однако, для субъекта хозяйствования эти варианты не однозначны, поскольку только первый из них соответствует природе муниципального предприятия, как коммерческой организации. В этой связи, в условиях, когда муниципальное образование избирает и устойчиво реализует второй вариант, целесообразным является формирование не унитарных предприятий, а некоммерческих организаций, тем более что закон предусмотрел их создание для достижения социальных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, которые важны и для муниципального образования. Позитивным моментом является достаточно высокий уровень разнообразия форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации (некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, социальные фонды и др.).

Востребованы и изменения в статусе учреждений, функционирующих в социальной сфере муниципального образования. Организационно-правовые характеристики муниципальных предприятий не позволяют рассматривать их в качестве экономического субъекта, имеющего уровень самостоятельности, достаточный для работы в рыночных условиях, продуктивной конкурентной борьбы с субъектами хозяйствования частного сектора. В диссертации обосновано, что при сохранении статуса учреждения необходимо совершенствование экономических и управленческих отношений между ним и собственником.

Другой вариант управления муниципальной собственностью предполагает перевод части муниципальных учреждений в статус автономного учреждения. Такие учреждения имеют более широкие возможности участия в имущественных отношениях, являются более адаптивными к изменениям конъюнктуры рынка, имеют большую материальную заинтересованность в результатах деятельности. Тем не менее, реализация такого варианта сопряжена с реальными угрозами развитию социальной сферы муниципального образования, легко прогнозируемыми, если учесть современное экономическое состояние значительного числа муниципальных учреждений и возможности их финансирования за счет бюджетных средств.

2. Формирование и расширение сферы действия общественно-частного партнерства в экономике и социальной сфере муниципального образования.

Формирование института общественно-частного партнерства ориентировано, прежде всего, на привлечение бизнеса к инвестиционной и управленческой деятельности, связанной с объектами муниципальной собственности. Основа для такого партнерства – согласование интересов государства, городского округа город Воронеж и бизнеса.

Государство и муниципальное образование заинтересованы в росте объемов и улучшении качества предоставляемых населению общественных и частных товаров, производимых с использованием объектов муниципальной собственности. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии.

Заметим, что по мере развития общественно-частного партнерства городской округ город Воронеж может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем, таких как строительство и эксплуатация объектов в какой-либо отрасли на административно-контрольные функции.

Привлечение частного бизнеса способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации инвестиционных программ развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства и муниципального образования в производстве общественных товаров за счет передачи его в руки частного партнера.

Конечно, привлечение крупного и среднего бизнеса к решению задач повышения уровня доступности и качества товаров и услуг, производимых с использованием объектов муниципальной собственности, потребует использования региональными и местными властями разнообразных инструментов (проектное финансирование, основанное на долевом участии государства, муниципального образования и инвесторов, предоставление налоговых и иных льгот и др.). Возможен и другой вариант, при котором городской округ город Воронеж передает действующее предприятие (учреждение) в концессию частным лицам при условии принятия ими на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации объектов муниципальной собственности.

3. Обновление содержания функций управления муниципальной собственностью, основанное на учете достижений современного зарубежного опыта.

Здесь нами предполагаются следующие мероприятия.

1. Внедрение стратегического планирования в практику управления муниципальной собственностью. Эффективность этого процесса может быть обеспечена реализацией следующих принципов:

                  соучастия в разработке стратегических планов развития муниципальной собственности, наряду с муниципальным образованием, хозяйствующих субъектов, деятельность которых основывается на использовании ее объектов; потенциальных инвесторов, крупного бизнеса, заинтересованных в развитии социальной и производственной инфраструктуры муниципального образования;

                  баланса интересов не только властных структур разных уровней (региональный, муниципальный), но и представителей бизнес-сообщества, являющихся участниками общественно-частного партнерства;

                  активного характера планируемых преобразований. Они должны реализовывать меры, учитывающие инновации, апробированные в современной зарубежной и российской практике.

2. Совершенствование функции организации связано, с повышением уровня разнообразия методов и инструментов, обеспечивающих приток инвестиций в сферы и виды экономической деятельности, в которых используется муниципальная собственность:

                  разработка и реализация муниципальных и региональных программ, ориентированных на модернизацию отраслей производственной и социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы для которых формируются на принципах общественно-частного партнерства;

                  долевое (с участием государства, муниципального образования и частного бизнеса) финансирование инвестиционных проектов в экономике и социальной сфере муниципального образования;

                  финансирование инвестиционных проектов в производственной инфраструктуре муниципального образования с использованием ресурсов институтов развития (регионального инвестиционного фонда);

                  PR-кампания инвестиционной привлекательности видов экономической деятельности, осуществляемой с использованием объектов муниципальной собственности для производства общественных, смешанных и частных товаров (проведение конференций для потенциальных инвесторов, адресная рассылка информации по инвестиционным возможностям и др.);

                  аутсорсинг, при котором муниципальное образование передает выполнение отдельных хозяйственных функций частным структурам при получении ими права использования объектов муниципальной собственности.

При аутсорсинге производства муниципальных товаров или услуг муниципальные активы могут использоваться в их неспецифической форме, то есть в виде денежных средств, направляемых на оплату приобретаемых муниципальных товаров или услуг. При этом отпадает необходимость координации процессов приобретения, использования и множества видов ресурсов, оборудования.

3. Формирование системы мониторинга процессов развития муниципальной собственности и системы управления ею, потребует, прежде всего, обоснования принципов его организации.

Управление объектами муниципальной недвижимости городского округа город Воронеж базируется на классических подходах и методах оценки с учетом особенностей оцениваемых объектов. Основной спецификой рассматриваемых объектов является то, что они относятся к муниципальной недвижимости, т.е. были уже в эксплуатации и требуют в той или иной степени реконструкции, по этой причине необходимо расширенное рассмотрение этого понятия.

Из всех основных направлений восстановления стоимости действующих объектов строительства, реконструкция является одной из самых распространенных форм обновления основных фондов.

Нами предложен на рисунке 5 методический подход к управлению муниципальной собственностью, который применим на уровне городского округа г. Воронеж.

Рисунок 5 – Алгоритм принятия решений по управлению объектами муниципальной собственности

Стратегические решения по управлению объектами недвижимости имеют в городском округе г. Воронеж долгосрочные последствия и в конечном итоге влияют на социально-экономическое развитие региона. Экономическая стратегия развития муниципального недвижимого имущества задает рамки для реализации программ, направленных на эффективное управление всеми основными фондами муниципального образования.

При этом экономическая стратегия призвана обеспечить:

                  единое понимание, происходящее в процессе управления недвижимым имуществом;

                  создать эффективные условия для контактов по вопросу развития недвижимого имущества между органами власти, инвесторами, застройщиками;

                  эффективное сотрудничество федеральных, муниципальных, частных и общественных организаций в области развития и воспроизводства муниципального недвижимого имущества.

Целью разработки экономической стратегии развития отдельно взятого объекта муниципальной недвижимости является: отображение существующего состояния и будущего экономического состояния объектов недвижимости с заданием ориентиров для собственника (городского округа г. Воронеж), государственных органов и организаций, действующих в инвестиционно-строительной и коммунальной сфере.

Анализ современной западной литературы и практики стратегического планирования показывает, что не существует какой-либо типовой структуры стратегического плана развития объектов муниципальной недвижимости, единообразного процесса его разработки и реализации. В каждом случае учитывается множество специфических факторов. Мы предлагаем использовать алгоритм принятия решения по выбору стратегии развития объекта муниципальной недвижимости (рисунок 6).

На первом этапе предложенного алгоритма проводится оценка структуры и стоимости имеющегося недвижимого имущества муниципального образования с позиции его востребованности и целесообразности. В результате определяется тот перечень и структура недвижимого имущества, в которое целесообразно вкладывать инвестиции.

На втором этапе определяются возможности инвестирования в развитие имущественного комплекса муниципального образования. Определение минимального/максимального объема инвестиций в конкретный объект недвижимости проводится исходя из финансово-экономического положения в городском округе г. Воронеж, а также возможностей привлечения кредитных ресурсов муниципальным образованием.

Рисунок 6 - Алгоритм принятия решения по выбору стратегии развития объекта муниципальной недвижимости в городском округе город Воронеж

На третьем этапе разрабатываются базовые сценарии развития объектов недвижимости в различных вариантах: ликвидация не нужных объектов; ремонт/реконструкция объектов; приобретение новых объектов (в т.ч. приобретение в лизинг и в кредит); сдача в аренду имеющихся объектов недвижимости и т.д. При этом планируемый объем инвестиций должен находиться в диапазоне:

,                                                                          (2)

Как правило, минимальный объем инвестиций в недвижимость определяется уровнем стоимости оборотных средств, требуемых для строительства/реконструкции объектов недвижимости. Максимальный объем инвестиций в недвижимость определяется уровнем стоимости, как оборотных средств, так и внеоборотных требуемых для развития объекта недвижимости.

Подводя итоги данной главе, важно отметить следующее:

На сегодняшний день особую актуальность приобретает проблема обеспечения эффективности управления объектами муниципальной собственности. Ставя проблему эффективности управления муниципальной собственностью, следует иметь в виду необходимость осуществления действенного контроля за ее сохранностью, улучшением, приумножением. Очевидно, определить в каждом конкретном случае, насколько эффективно осуществляется управление любым имуществом, в том числе муниципальным, невозможно без определения четкой системы критериев такой эффективности.

Для оценки действенности управления имуществом муниципальных организаций в зависимости от особенностей объектов управления могут быть использованы следующие виды эффективности.

  Социальная эффективность показывает меру достижения установленных нормативов общественных благ - качества жизни населения, состояния среды обитания, уровня здравоохранения, санитарной культуры, образования.

Экономическая эффективность отражает финансовые последствия реализации мероприятий в области управления собственностью для местного бюджета.

Для обеспечения необходимой гибкости и экономической эффективности управления муниципальной собственностью на смену традиционным структурам управления должны прийти современные адаптивные. Они  основаны на использовании принципов публично-частного партнерства, предусматривающие использование аутсорсинга производства муниципальных товаров и услуг, а также активное привлечение бизнеса к инвестиционной и управленческой деятельности, связанной с объектами муниципальной собственности. Для достижения общих целей управления муниципальной собственностью в рамках решения вопросов местного значения необходима организация эффективного взаимодействия местных администраций, организаций муниципального и, в ряде случаев, частного секторов экономики.

Заключение

Целью написания данной работы ставилось изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления. Важным моментом является то, что посредством муниципальной собственности органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру его экономики, деловой и инвестиционный климат, а, в конечном счете - на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Изучая вопросы понятия и состава муниципальной собственности, мы пришли к заключению, что наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Это обусловлено особенностями муниципальной собственности, которые состоят в том что:

- муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, а также служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления;

- служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории.

А это, пожалуй, самый важный аргумент в пользу необходимости формирования муниципальной собственности, процесс которого еще не завершен.

         На сегодняшний день особую актуальность приобретает проблема обеспечения эффективности управления объектами муниципальной собственности. Ставя проблему эффективности управления муниципальной собственностью, следует иметь в виду необходимость осуществления действенного контроля за ее сохранностью, улучшением, приумножением.

В результате оценки современного состояния управления муниципальной собственностью городского округа г. Воронеж были выявлены сильные и слабые стороны управления муниципальной собственностью: возрастающий объем поступлений в местный бюджет от аренды муниципальной собственности и растущая доля муниципальной недвижимости, не приносящей доход, сопряженная с неустойчивым уровнем собираемости арендной платы от использования площадей. В то же время динамика роста неналоговых поступлений свидетельствует о росте эффективности деятельности муниципального образования.

В ходе проведённого исследования был выявлен ряд проблем, препятствующих наиболее эффективному использованию муниципальной собственности:

Во-первых, наличие задолженности по арендным платежам, свидетельствует о неэффективности использования муниципальной собственности..

Во-вторых, низкий уровень доходов от использования объектов недвижимости нежилого фонда. Это связано с тем что, его количество не велико, и те объекты, которые можно предложить в аренду в большинстве своем требуют капитального ремонта.

Следующая проблема в городском округе город Воронеж - это наличие бесхозяйных объектов, существующая и в настоящее время.

Анализ муниципальной собственности городского округа город Воронеж показал, что число объектов муниципальной собственности является значительным и при этом немалая её часть находится в ненадлежащем, зачастую малопригодном для эксплуатации состоянии, что создаёт значительные трудности в использовании муниципальной собственности.

Существующие сегодня основные проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления, могут быть частично решены, в работе нами предложены основные пути их преодоления. Однако ликвидировать все существующие сегодня трудности в управлении муниципальной собственности полностью не представляется возможным, поскольку это требует кардинальных действий.

В современных условиях рыночные преобразования формируют предпосылки полноценного использования муниципальной собственности, которые могут быть эффективно реализованы только при наличии соответствующих механизмов, среди которых ведущее место принадлежит совершенствованию управления.

В составе основных направлений совершенствования управления муниципальной собственностью нами выделены:

совершенствование институционального обеспечения деятельности предприятий и учреждений муниципального сектора;

                  формирование и расширение сферы действия общественно-частного партнерства (государство – муниципальное образование – частный бизнес) в экономике и социальной сфере муниципального образования;

                  обновление содержания функций управления муниципальной собственностью, основанное на учете достижений современного зарубежного опыта;

                  внедрение алгоритма принятия решений по управлению объектами муниципальной собственности;

                  внедрение алгоритма принятия решения по выбору стратегии развития объекта муниципальной недвижимости.

Список использованных источников:

1.                  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ред. от 03.05.2011)  Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ// Собрание законодательства РФ.- 2011.- № 35.- Ст. 3506

2.                  Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-1991.-№2.-ст.1010; 1992. - № 46. -ст.2618; 1993.- № 21.- ст.748.

3.                  Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-1992.-№ 3.-ст.89.

4.                  Андреева Е. М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации/ Е.М. Андреева // Государство и право. – 2010. - № 3. – с. 30-38

5.                  Бабун Р.В. Организация местного самоуправления/ Р.В. Бабун // Кнорус.- 2010.- с. 45

6.                  Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии/ К.К. Баранова// Дело и сервис -2000. - с.56.

7.                  Белкин А.А. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда РФ (2006 – 2008)/ А.А. Белкин, А.С. Бурмистров // Известия вузов. Правоведение.– 2008.– № 1.– c. 199 – 207

8.                  Беляев К.П., Захаров В.А. Особенности участия муниципальных образований в корпоративных отношениях // http://uvest.garant- ural.ru/Uuv5(12-13)00/16.htm.

9.                  Бедов Г.А. Муниципальная собственность как объект управления/ Г.А. Бедов, В.Б. Нескородов //Экономика региона и управление.-2007. - №18 (часть 2).- с.46.

10.             Берг О. И выгодно, и законно: Проблемы правового регулирования муниципального заказа/О. Берг // Муниципальная власть. –2008.–№ 3.–c.76 – 79

11.             Бондарь В.Н. Инициатива не наказуема! / В.Н. Бондарь // Муниципальная власть.– 2008.– № 2.– с. 79 – 81

12.             Бондарь Н.С. Муниципальное право РФ / Н.С. Бондарь // ЮНИТИ, 2009. – с. 433

13.             Воронин А. Ломать нельзя. Достраивать!: От жесткой вертикали власти – к вертикально распределенной системе власти / А. Воронин, И. Орехова // Муниципальная власть.– 2009.– № 2.– c. 4 – 7

14.             Воронин С. Н. К вопросу о целях экономической и финансовой деятельности муниципалитета / С.Н. Воронин, О.В. Буз // Муниципальный мир. – 2010. - № 4. – с. 30-33

15.             Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления/ М. Глазырин// Экономист.– 2007.– № 11.– c. 66 – 74

16.             Дмитриев А.В. Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления / А.В. Дмитриев, А.В Пенеделков // Социс.– 2008.– № 9.– c. 140 – 141

17.             Ежкова А. А. Особенности управления муниципальной собственностью/ А.А. Ежкова // Местное право. – 2009. - № 9-10. – с. 67-84

18.             Замотаев А. Прекращение полномочий выборных органов местного самоуправления / А. Замотаев // Муниципальная власть.– 2007.– № 1.– c. 25

19.             Когут А.Е. Основы местной социально-экономической политики/ А.Е. Когут // СПб. - 2008. № 5. - с. 62.

20.             Кокотов А.Н. Муниципальное право России: курс лекций/ А.Н. Кокотов //Проспект, 2007.-с.108

21.             Линкола Т. С пассивными гражданами век демократии не видать: Участие людей в местном самоуправлении. Опыт Евросоюза / Т. Линкола // Муниципальная власть.– 2007.– № 2.– c. 84 – 85

22.             Маленков Ю. Власть должны взять муниципальные менеджеры / Ю. Маленков // Муниципальная власть.– 2008.– № 1.– c. 64 – 69

23.             Маликов М.И. К вопросу о концепции местного самоуправления / М.И. Маликов // Экономика и управление.– 2008.– № 1.– c. 46 – 51

24.             Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности / Н.А. Модин // Экономика и законодательство. – 2009. - № 10. – с. 21-38

25.             Модин Н.А. Кто же собственник муниципальной собственности? / Н.А. Модин // Закон. – 2009. - № 11. – с. 120-122

26.             Модин Н.А. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления / Н.А. Модин // Российская юстиция. – 2008. - № 3. – с. 23-24

27.             Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью / З.З. Мулагаева // Имущественные отношения в Российской Федерации – 2005.- №9. – с.31-32

28.             Новиченко О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации / О.В. Новиченко // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 12. – с. 71.

29.             Овчинников И. Финансовая основа местного самоуправления / И. Овчинников // Хозяйство и право. - 2008. - № 4. - с. 16.

30.             Постовой И.В. Муниципальное право России: Учебник. 2-е издание./ И.В. Постовой - М.: Юриспруденция, 2008. – 173 с.

31.             Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В.В. Пылин // Государство и право.– 2007.– № 9.– c. 16

32.             Пятков Д. В. О гражданской правосубъектности РФ, ее субъектов и муниципальных образований / Д.В. Пятков // Журнал российского права. – 2009. - № 10. – с. 79-83

33.             Подберезняк И.В. Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора / И.В. Подберезняк //Имущественные отношения в Российской Федерации.- 2007.- №10.- с.54–55.

34.             Саначев И.Д. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра?/ И.Д. Саначев // Становление местного самоуправления в Российской Федерации.– 2007.– № 10 - c. 9 – 34

35.             Сахарнова В. Н. Управление муниципальной собственностью и муниципальный заказ / В.Н. Сахарнова // Законодательство и экономика. – 2010. - № 6. – с. 8-11

36.             Собянин С.С. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления / С.С. Собянин // Чиновникъ. - 2008. - № 2. - с. 62.

37.             Соломка Н.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / Н.И. Соломка // Российский юридический журнал.– 2008.– № 1.– c. 103 – 109

38.             Субботина Е. Е. Проблемы управления муниципальной собственностью / Е.Е. Субботина // Местное право. – 2009. - № 3-4. – с. 69-76

39.             Толстой Ю.К. К учению о праве собственности / Ю.К. Толстой // Правоведение. - 2008. - № 1. - с. 21.

40.             Уваров А. А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления / А.А. Уваров // Журнал российского права. – 2009. - № 33. – с. 32-35

41.             Чувашова Г. А. Проблемы управления муниципальным имуществом / Г.А. Чувашова // Управа. – 2008. - № 10. – с. 14-16

42.             Щербакова Ю. Управление собственностью – что это такое? / Ю. Щербакова // Биржа плюс актив. – 2010. - №14. – с. 3

43.             Сайт Департамента муниципальной собственности Администрации городского округа город Воронеж - http://departament-municipalnoi-sobstvennostyu.voronezh7.ru/

3