Қ.Р-да жергілікті мемлекеттік басқару жүйесі

Орталықсыздандыру процесінің сәтті дамуының және жергілікті өзән-өзі басқару жүйесін қалыптастырудың басты факторы біздің еліміздің билігінің саяси еркіндігі болып есептеледі. Қазақстан Республикасының Президентінің Қазақстан халқына соңғы жолдамасына байланысты мемлекеттік басқару жүйесі және, сонымен қатар, жергілікті деңгейде модернизация процессі бастама алды.

 

3.2. Жергілікті басқару жүйесін тиімді жетілдірудегі бағыттары

 

Соңғы жылдары елімізде жаңа мемлекеттік басқару жүйесі қалыптасу үстінде. Бұл құбылыстың негізгі ағымдарын анықтап, белгілі қорытындылар жасауға болады.

Қазіргі жағдайда радикалдық әлеуметтік-экономикалық реформалар жүргізу үшін, сонымен бірге елімізде әлеуметтік-саяси тұрақтылықты сақтау үшін күшті мемлекеттік билік, әсіресе күшті атқарушы биліктің қажеттілігіне ешкімнің де күмәні жоқ деуге болады. Сондықтан бүгінгі жергілікті билік жүйесі — Президенттен бастап, поселкелік әкімге дейін жалғасқан атқару құрылымына негізделген күшті биліктің стратегиялық жүйесінің заңды да құрамды буыны ретінде саналады. Мұндай модель, тікелей мемлекеттік басқару деп аталады да ол қатаң орталықтандыру мен тиісті иерархияларға негізделеді.

Сөйтіп, дәл қазір жергілікті деңгейде әкімшіліктің өзімізге ғана тән басқару жүйесі қалыптасып бітті деуге негіз бар. Оның екі құрамының да өз тетіктері: біріншісінің — орталықтан тағайындалатын, әкімдер басқаратын атқарушы органдардың әкімшілік иерархиясы, ал екіншісінің халық сайлайтын әр деңгейдегі өкілділік органдар — мәслихаттар болып табылатындығы көпшілік қауымға белгілі.

Күшті атқарушы билік концепциясын радикалдық реформалардың негізгі саяси құралы ретінде жүзеге асыру, негізінен әкімдердің басқаруы жергілікті билікті саяси-құқықтық, кадр, материалдық қаржы жағынан жергілікті жердегі өкілдік қана құқы бар органдармен салыстырғанда анағұрлым тиімді орындарға қоя білді. Нақты және шын мәнінде билік өкілеттіктері әкімдер және олардың аппараттарының қолына көшті. Әкімдер билігі дара басшылық принципіне негізделген, құрылымы жағынан өте қатал екені анық.

Осының нәтижесінде, атқарушы биліктің іс-қызметінде болымды (позитивтік) өзгерістер байқала бастады. Әкімдердің билік өкілеттіктері күшейгенінің арқасында бұрынғы жергілікті басқару құрылымының негізгі кемшіліктері (жауапкерсіздік, өкілдік және атқарушы органдардың қосөкіметтігі, депутаттардың тиісті түрде дәлелденбеген, популистік шешімдер қабылдауы) т. б. жойыла бастады. Саяси, экономикапық және саяси-әлеуметтік жағдайларды билікті әкімдердің тексеріп бақылап отыруына зор мүмкіншіліктер туды.

Күшті орталықтандырылған биліктің тағы бір ерекше жағын атап өту қажет. Мұндай биліктің елімізде саяси және әлеуметтік тұрақтылықты сақтап және оны ньғайту жолындағы маңызы өте зор. ТМД-дағы қазіргі жағдай — атқарушы биліктің әлсіздігі — әртүрлі трайбалистік, этникалық, конфессиялық, мәдениеттік, ментальдық қауымдар арасында автономистік және сепаратистік тенденцияларға қажетті кедергі қоя алмайтынын дәлелдеп отыр. Сондықтан да Қазақстанның жаңа мемлекеттілігі қалыптасып келе жатқан дәуірде (және бұл дәуірдің ауыр, ұзаққа созылған дағдарысқа әкеліп соққан әлеуметтік-экономикалық саладағы түбегейлі өзгерістермен қабаттасқандығын ескерсек) мейлінше орталықтандырылған басқаруды әлсірету — өте қауіпті.

Жергілікгі басқару реформасы өкілдік билікке молынан әсер етіп, едәуір өз ықпалын тигізді. Мәслихаттар өкілеттіліктері, олардың әкімдермен қарым-қатынастары Республика Конституциясының 85-88-баптары және 10.12.1993 жылы қабылданған «Қазақстан Республикасы жергілікті өкілеттік және атқарушы органдары туралы» заңы бойынша реттеледі. Бұл құжаттарда былай, көрсетілген: жергілікті басқару жұмысы өкілдік және атқарушы органдар арқылы жүргізіледі, бұл органдар тиісті территорияларда барлық істерге жауапты. Яғни, мәслихаттар жергілікті басқару жұмысын әкімшіліктермен бірдей, солармен қатар пара-пар жүргізеді. Солармен қатар, аймақтарды дамытуға арналған бағдарламалардың орындалуына, Конституциялық заңдар, Президент және үкімет актілерінің жүзеге асырылуына жауапты. Конституцияда мәслихаттар өкілеттілігіне жататын мәселер де көрсетілген. Олар: территориялардың экономикалық-әлеуметтік даму бағдарламаларын бекіту, мәслихаттар міндетіне жататын мәселелер және мәслихаттар жұмысын ұйымдастыруға қатысты жергілікті атқарушы органдары басшыларының есептерін тыңдап қарау, республика заңдарына сәйкес, азаматтар құқы және олардың мүдделерін қамтамасыз ету саласында және басқа да шаралар қолдану жайында.

Мәслихаттар мен әкімдер арасындағы қарым-қатынастарда екі жақтың да дербестігі принцип ретінде белгіленген. Төменгі мәслихаттың жоғарғы мәслихатқа міңдетті түрде бағыну принципі жойылған. Мәслихаттар өкілеттілігіне жататын мәселелерге байланысты әкімдердің мәслихат алдында есепті екені Конституция деңгейінде қамтылған. Ал керекті жағдайда, мәслихаттардың әкімге сенімсіздік білдіруге, оны қызметтен босатуы туралы мәселе қоюға қақысы бар. Мәслихаттар да, әкімдер де бір-бірінің заңға қайшы келетін шешімдерін бұзуды (қажет болса сот арқылы) талап етуге құқы бар. Мәслихаттар өзінің жұмысын әртүрлі ұйымдастыру формалары (сессиялар, тұрақты комиссиялар т. б.) арқылы өткізеді. Сессиялар мен комиссияларда мәселелерді ашық түрде (халық алдында) талқылауға толық мүмкіндігі бар. Сонымен қатар атқарушы билік органдарына түрлі сұрақтар бере алады.

Жергілікті басқару туралы қазіргі заңдардың концептуалдық негіздері осындай.

Бірақ жергілікті басқару жүйесінің жұмысын нақтылы талдап көрсек, сол жүйенің іс-әрекеттерін оптимальді түрде жақсартуды көздеген реформалардың өз мақсаттарына әлі де жете алмағанын байқауға болады. Ол аз болса, тіпті реформалау процесі жергілікті билік саласында жанама да қолайсыз (негативтік) көріністерге жол ашты.

Бір жағынан реформалаудың мақсаты жергілікті атқарушы билік күшейе түсті. Бірақ негізінде бұл аясы тар мақсат еместі. Басты түбегейлі мақсат — атқарушы билікті күшейту, жергілікті жерде реформалардың ұтымды, үйлесімді түрде жүргізілуі еді.

Екінші жағынан, атқарушы биліктің күшеюі, әсіресе оның сайлаусыз тағайындалуы күтпеген саяси нәтижелерге әкеліп соқты. Атап айтқанда, кейбір жергілікті билік басындағылардың халықтан арасы алыстай түсті, дербестілігі үлғая түсті, тіптен олар халыққа бағыныштылық тұрсын, оның бақылауынан мүлде басын босатып алды. Мұндай келеңсіз жағдай жергілікті шенеуніктердің тек өздерінің жеке мүдделері мен артықшылықтарын сақтауға ғана қабілетті жабық корпоративтік топқа айналуына кеңінен жол ашты.

Іс жүзінде шексіз, орасан зор билік әкім болған бір адамның қолына шоғырланғанының нәтижесінде жергілікті тирания қалыптасуына мүмкіндік туды. Өкінішке орай, мұндай мүмкіншілікті тек теориялық деп санауға болмайды. Қазақстан бұқара ақпарат құралдары хабарларынан әртүрлі деңгейдегі әкімдердің тәжірибелері хақындағы, олардың шексіз мансапқорлығының халыққа тиген зардабы жөнінде көптеген мысалдарды кездестіруге болады. Сонымен қатар, халықтың қолында билікшілерге ықпал ететін нақты ешқандай мүмкіншілік жоқ десе де болады. Жергілікті басқарушылар басқарылатындардың келісімін тіпті қажет етпейді.

Әкімдер билігі қандай шексіз болса, мәслихаттар билік құрылымы ретінде нақты билікке ие болудан дәл сондай алшақ. Олардың статусы өте төмен, өкілеттіктері қатты шектелген. «Қазақстан Республикасы жергілікті өкілдік және атқарушы буындары туралы» Заңында мәслихаттардың өкілеттіктері жөнінде жазылған тезистер қайта бір қарауды қажет етеді. Бұл заңда ең негізгі, ең керекті нәрсе, яғни мәслихаттар шешімдерін жүзеге асыру үшін қолданылатын нақты және пәрменді құқықтық механизм жоқ.  Оған қоса шешімдерді орындаудан бас тартқандарға қолданылатын шаралар мүлдем көрсетілмеген. Мысалы, қаржы-бюджет мәселесін алайық. Бүкіл әлемде бюджетті бекіту, оның орындалуы, бақылау —  биліктің  өкілдік тармағының құқы болып саналады. Атқарушы биліктің міндеті — бюджетті іс жүзінде орындау. . Сырттан қарағанда дa солай сияқты.  Мәслихат облыстық бюджетті талқылап бекітеді. Қаржыны тиісті салаларға бөледі, бюджеттің орындалуын әр тоқсан не болмаса жарты жылда бір талқылаған болады.  Бірақ депутаттардың пікірлері мен ұсыныстары көбінесе еленбей қалады. Тіпті бюджет маслихатта бекітілмей қалса да, не болмаса оның орындалу барысы жөніндегі есеп сол маслихатта қаралмай қалса да - оның салдарынан ешнәрсе өзгермейді. Себебі мәслихаттардың қолында әкімдердің бюджет-қаржы салаларындағы әрекеттерін бақылайтын нақтылы бақылау мен реттеу тетіктері жоқтың қасы.

Мәслихаттар өзлдерінің сессияларында қалыптасқан дағды ретінде атқарушы биліктегілер қабылдап, ұсынған құжаттарды қарайды. Өздерінше пікір айтып, сынай, қосымша ұсыныстар айтқан болады. Бірақ әкімнің депутаттардың пікірімен санасуы да, санаспауы да мүмкін. Мәслихаттардың кадрлар мәселесін  шешуге де құқы жоқ. Мәселен, сол атқару органдардың басқармалар, ведомстволар басшыларын тағайындауға қатысы жоқ, олардың жұмысын тексере де алмайды.

Жергілікті жерде нақты билік тетіктері толығымен әкімдердің қолында. Тіпті депутаттардың жергілікті басқармалар мен ведомстволар жұмысы жөнінде ақпараттық мәліметтер алуға тырысқан көптеген талаптары мен сауалдары негізінен еленбей қалады. Ал шенеуніктерді қойылған сұрақтар мен сауалдарға жауап беруге көндіретін депутаттың ешқандай құқықтық мүмкіншілігі жоқ. Заң бойынша мәслихаттар әкімге сенімсіздік білдіруге құқы бар. Бірақ заңның бұл бабы да тек жай декларация ретінде жазылған сияқты. Ал сенімсіздік беру туралы шешім қабылдау үшін мәслихат әкімнің жұмысы жөнінде толық және объективтік мәлімет алуы қажет екендігі баршаға мәлім.

Мәслихат хатшысы өзінің өкілеттілігі бойынша тек мәслихаттың сессиясын дайындайды, басқа ішкі істерін реттейді, бірақ мәслихат атынан ешқандай жергілікті саяси және экономикалық мәселелерге араласа алмайды. Сессия төрағасы әр сессияда жаңадан сайланып отырады, оның сол өзі басқарған сессиядан басқа мәселелерге араласуына құқығы және жоқ. Мәслихаттың тұрақты төрағасының болмауы, оның жиі ауысуы, біріншіден, төрағаның жауапкершілігін, екіншіден, жалпы мәслихат жұмысының пәрменділігін елеулі түрде төмендетеді.

Мәслихаттардың әлсіздігі, олардың өкілеттілігінің тек ресми, формальдық түрде ғана жарияланғаны туралы мысалдарды шексіз санамалай беруге әбден болады. Бірақ мәселе онда емес, жоғарыда келтірілген мысалдар, қазіргі жергілікті басқару моделіне тек кейбір жекеленген ғана кемшіліктер тән емес, бүкіл модельдің өзі концепция ретіңде жетілдіруді қажет етеді. Модельдің негізгі кемшілігі — жергілікті басқаруда билікті екі тармаққа (өкілдік және атқарушы билікке) бөлу принципі толымды негізде сақталмаған. Ал сайып келгенде сол принцип түбегейлі жойылған деуге де болады. Асылы, біріншіден, биліктің екі тармағының әрқайсысында тек өзіне ғана тән өкілеттіктер болуы шарт.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Қорытынды

 

Қазақстан Республикасы қазіргі кезде өзінің мемлекеттік дамуында жаңа бір сапалы деңгейге шықты. Мұндай жағдай мемлекеттік басқару мен билік жүйесіндегі түпкілікті қайта құруды талап етеді. Аталған билік жүйесі Қазақстандағы мемлекеттіктің қалыптасуына өз үлесін қосты.

Бірақ қазіргі кезде мемлекеттік құрылымда  бұл жүйенің қызметтері қоғамның және мемлекеттің дамуында теріс әсер беретін кемшіліктерін байқатып отыр. Әсіресе, бұл қатынаста жергілікті мемлекеттік басқару жүйесін атап көрсетуге болады. Қазіргі кездегі жергілікті жерлердегі билік қазіргі кездегі талаптарға толық сай емес, жергілікті халықтың мүдделерін әлсіз қорғайды, жемқорлыққа тым бейімді болып келген.

Мұның басты себептері қолданыстағы заңдылықтардың, соның ішіндегі сайлау туралы заң, жергілікті мемлекеттік басқару туралы заң, бюджет жүйесі туралы заңдардың кемшіліктері болып есептеледі.

Қазақстанның қазіргі сатыдағы дамуы реформа үрдістерінің арасалмағын орталықтан жергілікті деңгейлерге түсіруді қажет етеді және де оны билік те, қоғам да мойындайды. Оған тағы бір дәлел, 2003 жылдың 3 сәуірінде өткен Ұлттық кеңестің кезекті отырысы толықтай осы проблемаға арналды. Және де бұл мәселе бойынша үкімет арнайы құжат әзірлеген —  "Мемлекеттік басқару - деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді шектеу және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру тұжырымдамасы". Дәл сол кеңесте Елбасы Н.Ә.Назарбаев осы мәселе жөнінде былай деп өз пікірін білдірді: "Бәрін бір қолға тастай қысып, айырылмайтын әдет біздің дамуымызды тежеп отыр". Сондықтан Президенттің халыққа Жолдауында орталықсыздандыру проблемасы саяси міндеттердің алғашқысы болып аталды. Бірақ бұны елімізде жүзеге асыру көптеген себептерге байланысты қиынға соғуда.

Польшаның биліктің жергілікті органдарын реформалаңдыру істері жөніндегі бұрынғы министрі Ежи Регульски орталықсыздандыру үрдісін бастау жолында келесі проблемаларды шешу қажет деп есептейді:

•   жергілікті және аймақтық нәтижелі басқарудың жоқтығы;

•  жергілікті деңгейдегі мәселелерді шешуге қабілеті жететін азаматтық қоғамның ойдағыдай дамымауы.

Соның нәтижесінде екі мақсат пайда болып отыр:

•  кәсіби және нәтижелі аумақтық басқаруды құру және мемлекеттік функцияларды шоғырланудан алшақтату үрдісі;

•    азаматтық қоғамды құру үрдісінің басталуы  .

Посткеңестік елдерде орталықсыздандыру процесі басқа тұрақты демократиялық жүйе қалыптасқан мемлекеттердегі үрдістерден мүлде өзгеше өтуде. Бұрынғы социалистік мемлекеттерде жүйелі орталықсыздандыру жалпы саяси жүйені құрумен қатар өтіп жатыр. Яғни орталықсыздандыруға ешқандай уақытпен қалыптасқан әдіс-тәсілдік негіз жоқ, басқаша айтқанда, тәжірибенің жетіспеушілігі анық. Бұндай негіз көбінде орталықтанған мемлекет кезінде пайда болуы тиіс. Қазақстан Республикасында да орталықсыздандыру мен жергілікті өзін өзі басқару процестері тежелу себебінің бірі осы. Бұл бір.