Система местного самоуправления

Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили развитие в различных теориях местного самоуправления:

1) понятие о собственных  общинных делах, присущих по  своей природе муниципальному  управлению;

2) понятие о делах  государственных, ведение которых  передается государством органам  местного самоуправления.

Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления.

Одним из первых обратился  к проблемам местного самоуправления французский государственный деятель, историк и литератор Алексис Токвиль. Являясь лидером консервативной Партии порядка, он отвергал необходимость Великой французской революции и провозглашал мирный характер управления.

В 1835 г. в работе «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».

Рассмотрим подробнее  основные теоретические концепции. Теории местного самоуправления носят эволюционный характер, последующие учитывают основные положения разработанных ранее.

№	Теория	Сторонники теории	Основной постулат
1.	Общественная теория (теория свободной общины)	Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков и др.	Строгое разграничение государственных  и общинных дел
1.1	Хозяйственная теория		Приоритет хозяйственной самостоятельности общины. (функции общины – строго  хозяйственные)
1.2	Юридическая теория		Приоритет юридической самостоятельности общины. (выбранные общиной, а не государством органы местного управления).
1.3.	Политическая теория		Приоритет принципа отделения должностных  лиц общины от государственной службы. (должностные лица МСУ – не  чиновники)
2.	Государственная теория	Л. Штейн, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский и др.	Общинные дела – часть государственных  дел, переданных для исполнения на места.
3.	Государственно-общественная теория	Большинство современных ученых	Выполнение общиной как местных, так и государственных дел
4.	Теория социального обслуживания		Главная задача органов местного самоуправления – организация обслуживания населения; главная цель – благосостояние жителей  коммуны.

 

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и  сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) – речь идет об Общественной теории.

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и должна была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права в этой области.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления.

Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства. К трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) следовало бы добавить общинную.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1) избираемость органов  местного самоуправления членами  общины;

2) положение о разделении  дел, которыми ведает община, на  собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) местное самоуправление  — это управление собственными  делами общин, отличными по  своей природе от дел государственных;

4) органы местного  самоуправления — органы общин,  а не государства;

5) государственные органы  не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Однако на практике такой подход не имел успеха по следующим причинам.

В рамках теории свободной общины размывается, не находит четкого определения объект местного самоуправления. Так, первоначально самоуправляющаяся единица — это сельская или городская община, пользующаяся самостоятельностью в заведовании своими делами. Люди сами распоряжались своей судьбой в пределах небольшой территории. Они сами себя обеспечивали всем необходимым и своими силами защищались от посягательств извне.

Возведение  в самоуправляющиеся единицы  более крупных территориальных  областей было очевидно делом государственной  власти. В этих условиях нелогично отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц, ссылаясь на их естественный характер, как и отрицать иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин — это не соответствовало действительному положению вещей.

Государственная теория (Л. Шейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление – часть государства и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории – общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на местах.

Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому  местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

При этом следует отметить, что между государственными и  местными делами все же есть принципиальное различие:

«Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями».

Это образное выражение  принадлежит видному российскому  юристу М. Краснову и имеет глубокий смысл.

Действительно, гражданские  и социальные права и свободы  человека, зафиксированные в Конституции  РФ, -  функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении  - вопрос местного значения.

Большинство современных  ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы  местного самоуправления.

Данная теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения.

В последнем случае органы местного самоуправления выступают  агентами государства на местном  уровне и действуют под контролем государства.

Далее мы обозначим основные принципы, на основе которых должно осуществляться местное самоуправление: (слайд 9)

1. Самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
2. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
6. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. (Положения из Конституции – первоначальны и наиболее важны, они не могут быть отменены на региональном уровне. (Общий принцип приоритета федерального над региональным).
7. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
8. Гласность деятельности местного самоуправления.
9. Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления.
10. Государственные гарантии местного самоуправления.

Л. Велихановым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти:

1. Различие в характере  власти. Местное самоуправление  - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер  компетенции. Речь идет об ограниченности  круга дел, предоставленных местному  самоуправлению.

3. Самостоятельные источники  средств. Нельзя говорить о  местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач.

4. Территориально-ограниченный  выборный принцип. 

Таким образом, местное  самоуправление – это такой способ децентрализации власти, при котором её нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Определить сущность местного самоуправления можно через следующие положения, которые определяет профессор В.Г. Игнатов:

• местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;
• местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие обще-региональное или федеральное значение, эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;
• местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является само-ответственность;
• местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы местного волеизъявления граждан; местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;
• обязательный элемент местного самоуправления – наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное  самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

Далее рассмотрим объекты и субъекты в системе муниципального управления. (что является субъектом, а что – объектом?). (слайд 10)

Прежде всего, необходимо отметить, что любое управление предполагает наличие, как минимум, двух сторон, субъекта (управляющего) и объекта (управляемого).

Объектом местного самоуправления является территория муниципального образования, в том числе – инфраструктура, объекты муниципального имущества, а также организации, предприятия и учреждения, средства местного бюджета.

В то же время, объекты  муниципального управления – это и деятельность людей, их коллективов по производству материальных и духовных благ и социальных условий жизни.

Субъектами  местного самоуправления выступают:

- местное сообщество (население, проживающее на данной территории, у представителей которого имеются общие интересы).

- представительные органы  местного самоуправления – выборные  представители населения, которым  оно делегирует полномочии по  управлению.

- должностные лица, местная  администрация, муниципальные служащие (наемный персонал).

Выделим одну деталь: если по отношению к МСУ жители на территории муниципального образования – это субъект управления, то по отношению к государству – они (граждане) – объект управления.

Структура объекта  местного самоуправления может быть представлена следующей схемой: (слайд 11)

 

 

 

 

 

Природно-географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут  в интересах населения устанавливать  условия использования земель, находящихся  в границах муниципального образования.

Планирование использования  земель осуществляется органами местного самоуправления, через утверждение генеральных планов, проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.

Градообразующая база может быть нескольких типов: промышленной, состоящей из крупных промышленных предприятий находящихся на территории муниципального образования; сельскохозяйственной, состоящей из предприятий производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию; научно-образовательной, состоящей из научно-производственных и учебных заведений; транспортной, где основой являются транспортные узлы; рекреационной, где главным являются природно-климатические условия; и другие, в соответствии с отраслевой направленностью базы.