Теория идеальной бюрократии Максимилиана Вебера и ее актуальность

      В результате в Европе возник новый, никогда  не существовавший прежде и потому не имеющий аналогий в истории тип общества, который современные социологи называют индустриальным. Все прежде существовавшие типы обществ в отличие от современного Вебер называет традиционными. Важнейший признак традиционных обществ – это отсутствие в них господства формально-рационального начала. Формальная рациональность – это прежде всего калькулируемость, формально-рациональное – это то, что поддается количественному учету, что без остатка исчерпывается количественной характеристикой. Экономика, которая руководствуется определенными критериями, лежащими за пределами того, что можно рационально подсчитать и что Вебер называет "ценностными постулатами", т.е. экономика, служащая целям, не ею самой определенным, характеризуется как "материально определяемая"¹¹. В прежних типах обществ преобладала "материальная рациональность", в современном – формальная рациональность, что соответствует преобладанию рационального целенаправленного типа действия над всеми остальными.

      В своем учении о формальной рациональности и об отличии именно в этом отношении современного типа общества от традиционных обществ Вебер не оригинален: то, что он обозначил как формальную рациональность, было в свое время открыто Марксом и выступало у него в качестве понятия "абстрактного труда". Правда, это понятие играет в структуре марксовой мысли другую роль, нежели формальная рациональность у Вебера, но влияние Маркса на Вебера в этом в этом пункте не подлежит сомнению. Этого влияния, впрочем, Вебер никогда не отрицал. Более того, он относил Маркса к тем мыслителям, которые наиболее сильно воздействовали на социально-историческую мысль XX века.

      Учение  о формальной рациональности – это, по существу, веберовская теория капитализма. Необходимо отметить тесную связь между веберовской метрологией, в частности теорией социального действия и выделением типов действия, с одной стороны, и его теорией генезиса капитализма – с другой. На самом деле Вебер подчеркивал, что при создании идеально-типической конструкции исследователь руководствуется, в конечном счете "интересом эпохи", которая и задает ему "направленность взгляда". Эпоха поставила перед Вебером в качестве центрального вопрос о том, что такое современное капиталистическое общество, каково его происхождение и пути развития, какова судьба индивида в этом обществе и как оно реализовало или реализует в будущем те идеалы, которые в XVII и XVIII вв. были провозглашены его идеологами как "идеалы разума". Характер вопроса предопределил методологический инструментарий Вебера. Был создан тип "социального действия", в частности целерационального действия, который послужил точкой отсчета для конструирования других типов действия. Характерно, что сам Вебер считал наиболее чистым эмпирическим образцом целерационального действия поведение индивида в сфере экономической. Не случайно примеры целерационального действия Вебер приводит, как правило, из этой сферы: это или обмен товаров, или конкурентная борьба на рынке, или биржевая игра и т.д. Соответственно, когда речь заходит о традиционных обществах, Вебер отмечает, что целерациональный тип действия там встречается преимущественно в сфере хозяйственной.

      Вопрос  о судьбах капитализма обусловил, таким образом, как "методологический индивидуализм" Вебера, так и его вполне определенную социальную позицию.

      Рациональная  бюрократия характеризуется Вебером  в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. "Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном "служебном долге", который, как и право на власть, "компетенция", определен посредством рационально установленных норм таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах"¹².

      Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему  властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э. Геллнер: "Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице"¹³.

      Необходимо  отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного  фундамента, представляя собой чисто  "функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления"¹⁴. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

      Легальное господство обладает рядом отличительных  черт, среди которых Вебер особо  выделяет следующие:

      1) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

      2) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

      3) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;

      4) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

      5) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

      6) должностное лицо не может присвоить свою должность;

      7) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

      8) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.

      При легальном господстве с бюрократическим  управленческим аппаратом лишь глава  организации занимает свое положение  в результате выборов, присвоения или наследования. По мнению М. Масловского этот аппарат состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

      1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

      2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

      3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

      4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

      5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

      6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

      7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

      8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

      9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

      10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

      С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии.

      Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Вместе с тем все перечисленные признаки, за исключением, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной степени присутствовать в патримониальной бюрократии. Постоянным же ее признаком служит личностный характер отношений власти.

      Вебер выделил специфические черты  рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной  бюрократии с традиционными формами  управления, в которых подобные черты  полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится прежде всего специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: "Конечно, "чиновник", даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада"¹⁵.

      Наряду  со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной  бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника  от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

      Важным  моментом Масловский считает то, что  Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления. Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию. Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.

      Как полагал Вебер, бюрократические  организации, в большей или меньшей  степени приближающиеся к чистому  типу, можно обнаружить в самых  различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

      Повсеместное  распространение бюрократии вызвано  прежде всего тем, что она оказывается  более эффективной, чем любая  другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. В "Хозяйстве и обществе" Вебер подчёркивает, что бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями, а собственно управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки.