Автономные учреждения города Тюмени

Автономное  учреждение

как новая модель государственного (муниципального) учреждения культуры

(на примере  муниципального учреждения культуры

Тюменской области

«Центр прикладного творчества и ремесел»)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………..

Глава 1. Сущность и основы введения нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного  учреждения в сфере социальных услуг………………………………………………………

1. Предпосылки и причины разделения государственных и муниципальных учреждений на три типа: казенные, автономные и бюджетные…………………………………………………………
2. Основные преимущества автономных учреждений……………..
3. Правовые основы деятельности учреждений культуры………….

Глава 2. Порядок и особенности  перевода муниципального учреждения «Центр прикладного творчества и ремесел» в муниципальное автономное учреждение……

2.1. Технологии перевода муниципального учреждения «Центр прикладного творчества и ремесел» в муниципальное автономное учреждение……………..

2.2.  Анализ рисков, связанных с переводом муниципального учреждения «Центр прикладного творчества и ремесел» в муниципальное учреждение………..

Заключение…………………………………………………………………..

Список использованной литературы………………………………………

 

 

 

 

Введение

 

С осени 2007 года в России начали появляться государственные  и муниципальные учреждения нового типа – так называемые автономные учреждения. В профессиональном сообществе, связанном с государственным или муниципальным управлением, по поводу автономных учреждений существуют разные мнения, основанные и на объективных данных, и на предположениях, традиционно сопровождающих любое инновационное общественно значимое действие. Последние, по нашему мнению, своим появлением обязаны как недостаточной информированности своих носителей, так и бурным дискуссиям, которые сопровождали разработку и принятие федерального закона «Об автономных учреждениях» в 2005-2006 годах.

Осмысленность преобразования бюджетных учреждений в автономные встречается в практике далеко не всегда. В подавляющей степени  эта проблема характерна для учредителей  автономных учреждений – исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Бывают ситуации, когда чиновники, участвующие в преобразованиях на уровне принятия решений, не могут аргументировать смысл изменения типа подведомственного им учреждения с бюджетного на автономный. Это делает проблему, поднятую в нашем исследовании, актуальной.

Необходимость изучения и широкого обсуждения специфики  автономных учреждений обоснована также  существованием множества причин молчаливого  сопротивления инновациям сотрудников этих учреждений. Открытых противников чаще всего нет. Многие считают инновации желательными вообще, но в данном конкретном случае скорее неуместными, так как любое нововведение может принести с собой сокращение штатов, изменение социального статуса, интенсификацию труда и пр. В связи с этим распространение объективной информации об автономных учреждениях играет роль в снижении психологической напряженности в трудовых коллективах.

На сегодняшний день особенности экономического обеспечения и бухгалтерского учета автономных учреждений рассмотрены в публикациях Володиной Т.Е., Абанкиной Т.В., Игнатьевой, Е.Л. и др. Концепцию правового регулирования статуса автономного учреждения изучали Гусева Т.А., Григорьева Н.С., Игнатьева Е.Л., Кожевников О.А., Лескова. Ю.Г. и др. Развитие автономизации учреждений культуры привлекло внимание Субботина Т.П., Мельвиль Е.Х., Малащук Н.В., Кочевой Е.Ю. и др.

Учитывая недостаточность  изученности проблемы перевода в  новую форму хозяйствования учреждений культуры муниципального подчинения, в качестве цели исследования мы выбрали – анализ возможных рисков и выгод от преобразования муниципального учреждения в автономное муниципальное учреждение.

Для достижения цели мы должны решить следующие задачи:

1. Изучить социально-исторические условия развития необходимости автономизации бюджетных учреждений.

2. Проанализировать нормативно-правовую базу, обеспечивающую деятельность автономных учреждений.

3. Охарактеризовать специфические черты функционирования автономного учреждения и управления им.

4. Разработать технологии преобразования муниципального учреждения культуры Тюменской области «Центр прикладного творчества и ремесел» в муниципальное автономное учреждение.

Объектом исследования является процесс перевода муниципального учреждения в муниципальное автономное учреждение.

Предмет исследования – специфические особенности перехода муниципального учреждения культуры в муниципальное автономное учреждение культуры в условиях малого города.

Мы выдвигаем следующую гипотезу: если бюджетное учреждение имеет социально-экономические условия и управленческий аппарат, способный зарабатывать деньги, то имеет смысл перевести это учреждение в статус автономного, тем самым создав возможность для увеличения доходов и развития этого учреждения.

Для доказательства выдвинутой гипотезы мы использовали следующие методы исследования: теоретические (анализ, синтез, обобщение, сравнение, аналогия), эмпирические (беседа, включенное наблюдение и сбор фактов, констатирующий эксперимент, моделирование).

Исследование проводилось  в три этапа:

1. Аналитический, включающий изучение нормативно-правовой базы автономного учреждения, специфику его функционирования, сравнение с бюджетным учреждением.

2. Этап моделирования – разработка теоретической модели автономного учреждения культуры в условиях малого города.

3. Технологический – обоснование перевода «N… городской дворец культуры» в автономное учреждение и разработка необходимой для этого документации.

Структура работы: введение, две главы, заключение, список использованной литературы, включающий 58 первоисточников.

 

Глава 1. Сущность и основы введения нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного  учреждения в сфере социальных услуг

 

1. Предпосылки и причины разделения государственных и муниципальных учреждений на три типа: казенные автономные, бюджетные

 

В течение длительного  времени бюджетные учреждения, находясь в едином статусе, имели равные права  и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить свою индивидуальность, использовать специфику социального окружения, сковывала инициативу. В связи с этим, длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждений, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в рыночную деятельность, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

Значительное количество бюджетных учреждений ведет усиленную  предпринимательскую деятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемая таким учреждениям, гораздо  меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения, которые «твердо стоят на ногах», за счет расходов от предпринимательской деятельности, должны быть «отлучены» от государственного финансирования и преобразованы в иную государственно-правовую форму. Таким образом, планировалось значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями социально-значимых услуг населению.

Первоначально рассматривалась  идея новой организационно-правовой формы – государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Затем от данной идеи отказались, и началась разработка закона об автономных учреждениях. Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в Центре стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа, а их авторы исходили из двух противоречивых предпосылок. Первая: если коммерческая составляющая оказываемых учреждениями услуг достаточно велика, то «пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить» [57]. Вторая предпосылка представлена высказыванием А.А. Фурсенко: «Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности» [30].

Параллельно с дискуссиями  шел процесс ужесточения контроля  деятельности учреждений по расходованию бюджетных и внебюджетных средств  за счет изменения бюджетного, гражданского и налогового законодательства, введения казначейского учета расходования внебюджетных средств.

18 мая 2006 года был  опубликован Проект Федерального  закона Российской Федерации  «Об автономных учреждениях». В  период рассмотрения парламентариями  законопроект «Об автономных  учреждениях» вызвал массу протестов.

По мнению противников  закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту  коррупции в социальной сфере.

Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали, что  переход государственных учреждений в статус автономных обеспечит им большую финансовую свободу, а работникам – достойную зарплату; новый статус бюджетных учреждений позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств. Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений будет заменено государственным или муниципальным заказом на предоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонников было то, что средства, полученные от дополнительной деятельности таки  учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которые смогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руководителям представится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и план хозяйственной деятельности.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях» «введение автономных учреждений будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а само принятие закона будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке – «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством финансов Российской Федерации  (далее – «Принципы» [14]), ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится в записке, и разработан законопроект.

Между появлением «Принципов»  и принятием федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в «Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге – к механизму автономных учреждений.

Таким образом, основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. Одновременно, это и повышение ответственности автономных учреждений.

Итогом законотворческих усилий стал Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [1], с принятием которого в законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) учреждений. Закон вступил в силу с 08 января 2007 года. Однако, изменения, внесенные Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» в Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации, начали действовать с 1 января 2007 года [5].

Процесс реформирования бюджетных учреждений к 2009 году принес некоторые результаты. Например, итоги  создания автономных учреждений в области  культуры побудили Департамент Генерального секретариата Министерства культуры Российской Федерации совместно с Фондом «Институт экономики и социальной политики» издать Методические рекомендации [20], которые содержат подробное описание процесса перехода бюджетного учреждения в автономное, предлагают опробованные и обоснованные способы определения возможности создания и эффективного функционирования автономных учреждений культуры на основе анализа социально-экономического состояния региона (муниципального образования), оценки состояния и определения целесообразности перехода, а также подробно регламентируют порядок перехода. Появление Рекомендаций облегчает подготовку руководителей регионального и муниципального уровней к внедрению новой формы хозяйствования, подтверждает серьезность намерений государственных органов в этом вопросе.

Таким образом, в период с 2006 по 2010 годы в российской экономике положено начало созданию и функционированию новой формы управления учреждениями социальной сферы – автономных учреждений, целесообразность функционирования которых подтверждена объективными условиями экономического развития страны в целом и отдельных регионов и населенных пунктов.

С принятием в мае 2010 г. Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2] появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений – казенных учреждений и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений).