Местное самоуправление в современной России: первые итоги реформы

Федеральное государственное  образовательное учреждение высшего  профессионального образования 

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

_________________________________________________

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выпускная квалификационная работа

 

Местное самоуправление в современной России: первые итоги  реформы

 

 

 

Специальность:

«Государственное  и муниципальное управление»

Специализация:

«Государственное  управление в условиях социальной трансформации  российского общества»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва

2011 

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность  темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов — системы местного самоуправления. Основное его назначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненноважных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления — объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических  институтов проведено четкое разграничение  полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с  тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная  проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы  местного самоуправления — реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Так, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»¹. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г.  закончился переходный период  реализации Федерального закона  №131-ФЗ, в результате чего все  его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых  проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы — исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

• раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;
• проанализировать становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;
• охарактеризовать политико-правовые особенности развития муниципальных образований в России;
• рассмотреть основы взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти и выявить особенности принципа разграничения полномочий между органами государственной и местной власти в современной России;
• обосновать правовые проблемы формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте опыта ее реформирования;
• на основе проведенного анализа выявить тенденции, перспективы реформирования российской муниципальной власти, подвести основные итоги реформы местного самоуправления в современной России.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития института местного самоуправления.

Методологической основой  исследования является совокупность общенаучных  методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Практическая  значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в научных целях при определении возможных перспектив развития института местного самоуправления в Российской Федерации.

Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с местным самоуправлением и муниципальной реформой в Российской Федерации.

Сформулированные в  работе научно-практические рекомендации могут быть использованы как в процессе профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, так и в организации деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.

 

Раздел I. Особенности становления и исторические традиции местного самоуправления в России

 

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы  местного самоуправления в современной России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей  части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление².

Вечевая демократия — наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами  самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, — все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов³.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго — к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление⁴.

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых — отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.