Местное самоуправление в современной России: первые итоги реформы

На реализации реформы  и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов  государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, — с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении³⁶. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования  в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой — на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования³⁷.

Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время  ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога — земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, — от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы³⁸.

Многочисленные предложения  о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень  части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость — до сих пор не находят отклика в среде законодателей.

Из-за сложившейся схемы  распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как ни парадоксально, внести перелом в отношение органов местной власти к привлечению дополнительных источников финансирования собственных бюджетов может глобальный экономический кризис. В связи с тем, что поток федеральных и региональных финансовых средств уменьшается, муниципальные элиты обязаны закрывать образовавшиеся из-за этого бреши в расходной смете, активизируя поиск новых доходных статей бюджета.

Отметим также следующий  важный факт: ряд расходных позиций  местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет прежде всего о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.

В связи с этим, ощущается  нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертов³⁹.

Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д.

Муниципальный район, в  силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное  образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.

Сохранение районов  в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

В настоящее время  муниципальные районы в большинстве  случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике. Кроме того, аналитиками обсуждается следующая проблема: «до сих пор нe установлен перечень вопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передавать на уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальной самостоятельности поселений неоднократно обсуждалась»⁴⁰.

С другой стороны, существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованные поселения  сами передают свои полномочия муниципальным  районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.

По данным Министерства регионального развития на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всех поселений в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 — городскими⁴¹.

Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.

Рассмотренная выше экономическая  зависимость муниципальных органов  от государственных властных институтов дополняется еще и тем, что  в политическом плане государство (регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чем ожидали авторы реформы. В докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям — районной власти. Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития⁴².

Исследователи также  отмечают, что «конфликт двух трендов — разграничения властных полномочий (2001—2005 гг.) и централизации власти в стране (2000—2009 гг.) сыграл “злую шутку” с реформой местного самоуправления в России»⁴³. Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), — с другой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи  не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного  этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении»⁴⁴.

Многие регионы при  реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной  проблемой — ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то и  другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что  этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.