Местные налоги как источник финансирования местного самоуправления в России

Логика и  структура исследования. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 112 наименований и 8 приложений.

 

 

2. Основное содержание работы

 

В диссертационной работе рассмотрены три группы проблем.

Первая группа проблем связана с обеспечением принципов самостоятельности, разграничения и сбалансированности бюджетов муниципальных образований. С этой целью в работе были исследованы различные источники формирования их доходной части с учетом  исторического  и зарубежного опыта.

Анализ развития бюджетных систем разных стран показывает, что на начальных этапах их становления  и развития, а также в периоды  усиления централизации государственного управления повышается роль центральных  бюджетов. Однако с более активным внедрением рыночных механизмов центр тяжести постепенно смещается на более низкие уровни управления и получают развитие местные бюджеты. Расширение прав местных органов власти должно сопровождаться ростом их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития. Однако в большинстве регионов России происходит обратный процесс – местные бюджеты остаются дефицитными.

Налоговая система  России за свою историю претерпела существенные  изменения  -   от   простейших  форм  налогов   до современного сложного налогообложения. Налоговая система Российской Федерации после распада СССР берет свое начало со времени ее вступления на путь рыночных преобразований, когда первоочередной задачей  являлось  формирование законодательной базы по налогам и сборам в возможно более сжатые сроки.

Законодательство  о налогах и сборах фактически состояло и отдельных нормативно-правовых актов. При этом основным документом, регламентирующим  статусную классификацию налогов и сборов, являлся Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В соответствии с ним к разряду местных относилось более 22 налогов и сборов, из них обязательными к уплате на всей территории Российской Федерации являлись: налог на имущество физических лиц,    земельный налог, а также регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Все остальные налоги и сборы могли вводиться районными и городскими органами государственной власти. Суммы налоговых платежей полностью зачислялись в местные бюджеты.

Таким образом, муниципальные образования имели  достаточное количество собственных  налоговых источников. Например, в  бюджете города Рязани  поступления от уплаты местных налоговых платежей составляли более 20 % и их доля в период с 1997 по 2000 гг. постоянно росла. Этот факт, безусловно, положительный, однако, существовавшая налоговая система имела и явные недостатки к числу которых можно было отнести излишнюю громоздкость, часто меняющиеся условия исчисления налогов и сборов, возможности уклонения от их уплаты. В связи с этим, потребовалось проведение курса реформ, направленных на:

- упрощение налоговой системы за счет сокращения общего числа налогов и  установление  их закрытого перечня;

-  обеспечение  стабильности налоговой системы;

-  снижение налогового бремени;

-  расширение  базы  налогообложения за счет распространения  реального налогового бремени  на сферы,  в которых больше  всего имело место уклонение от уплаты налогов;

- модификацию   правил,   регламентирующих   взаимоотношения налогоплательщиков  и налоговых органов,   с целью устранения противоречий   гражданского   и   налогового   законодательства и обеспечения защиты прав налогоплательщиков.

Проанализировав развитие местного самоуправления в  России, в диссертации сделан вывод, что в разные исторические эпохи этот институт территориального управления имел общие черты, не потерявшие своей актуальности и сегодня:

1) обособление органов местного самоуправления от органов государственного управления с целью передачи части социальных и иных задач на местный уровень;

2) жесткий контроль, связанный с нежеланием центральной власти потерять свое влияние на процессы, происходящие на местах;

4) нечеткость в разделении полномочий и ответственности государственных и местных органов управления;

5) неравенство  различных территорий, связанное  с существенной дифференциацией  экономического потенциала;

6) недостаточность средств  для осуществления функций, возложенных на органы местного самоуправления.

Таким образом, опыт развития системы местного самоуправления в  России показал, что реальная основа для эффективного функционирования  систем управления социально-экономическим  развитием территорий может состоять только в создании условий и прямой заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии их собственной экономической базы.

Новый этап экономического развития, на котором находится Россия, требует децентрализации управления и корректировки сложившихся систем правового и финансового обеспечения органов местного самоуправления, поскольку реальные перспективы перехода к режиму бюджетной самообеспеченности при действующей системе межбюджетных отношений отсутствуют.

В настоящее  время ведется активная работа по поиску решений сложившихся межбюджетных коллизий, одной из которых является жесткая регламентация основной части расходов местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений при низком уровне налогово-бюджетных полномочий.

Для обеспечения принципов самостоятельности, разграничения и сбалансированности бюджетов необходимо достаточное количество закрепленных за каждым из уровней бюджетной системы доходных источников на постоянной или долговременной основе. На практике же собственные налоговые источники пополнения «местной казны» ничтожно малы, львиную долю доходов составляют отчисления от федеральных и региональных налогов.

В связи с  чем, на основе существующего научного знания в диссертационной работе сформулирована определенная теоретическая концепция, которая призвана преобразовать существующую систему местных налогов с целью повышения их роли в налоговой системе России и создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления.

Вторая  группа проблем, исследованных в работе, связана с оценкой современного состояния налогово-бюджетной системы и межбюджетных  отношений. Доходы бюджетов, входящих в бюджетную систему, образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. Поскольку в составе доходов местных бюджетов присутствуют не только собственные доходы, но и ассигнования из бюджета Российской Федерации и из областного бюджета, то между уровнями бюджетной системы складываются определенные межбюджетные взаимоотношения.

В Рязанской  области, как и в целом по стране, межбюджетные отношения складываются сложно и противоречиво. Несмотря на наличие необходимой законодательной базы, регламентирующей как взаимодействие субъекта с федеральным центром, так и с муниципальными образованиями, существует ряд негативных факторов, препятствующих становлению местного самоуправления и развитию территории муниципальных образований, главным из которых на сегодняшний день является хроническая дотационность их бюджетов (табл. 1).

По ныне существующей бюджетной классификации межбюджетные трансферты муниципальным образованиям включаются в состав собственных доходов бюджетов территорий, что способствует скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов, в связи с чем, в работе были сформулированы основные критерии отнесения доходов бюджетов к разряду собственных, соответствующих принципам разграничения доходных полномочий.

К ним следует отнести:

1) место формирования  доходной базы (в пределах территориальных  образований);

Таблица 1

Структура доходов  муниципальных образований  
Рязанской области в 2002-2007 гг. (в % к общим доходам)¹

Муници-пальные образова-ния	2002 г.		2003 г.		2004 г.		2005 г.		2006 г.		2007 г.
	Собствен-ные  дохо-ды	Про-чие  дохо-ды	Собствен-ные  дохо-ды	Про-чие  дохо-ды	Собствен-ные  дохо-ды	Про-чие  дохо-ды	Собствен-ные  дохо-ды	Про-чие  дохо-ды	Собствен-ные дохо-ды	Про-чие  дохо-ды	Собствен-ные  дохо-ды	Про-чие  дохо-ды
г. Рязань	80,40	19,60	92,48	7,52	91,62	8,38	70,11	29,89	60,14	39,86	53,91	46,09
г. Касимов	58,19	41,81	58,42	41,58	56,59	43,41	37,34	62,66	39,66	60,34	30,76	69,24
г. Сасово	54,17	45,83	53,50	46,50	61,44	38,56	47,28	52,72	43,78	56,22	39,95	60,05
Касимов- ский район	71,39	28,61	67,45	32,55	62,65	37,35	32,53	67,47	26,73	73,27	22,18	77,82
Михайлов-ский район	66,63	33,37	60,91	39,09	63,31	36,69	36,58	63,42	31,99	68,01	23,59	76,41
Пронский район	92,52	7,48	96,41	3,59	71,71	28,29	70,8	29,20	62,61	37,39	68,26	31,74
Рыбнов-ский район	71,92	28,08	68,88	31,12	74,43	25,57	44,16	55,84	40,61	59,39	35,71	64,29
Среднее значение	70,21	29,79	69,56	30,44	66,66	33,34	45,79	54,21	26,35	73,65	29,87	70,13

 

2) зачисление  доходов в соответствующий территориальный  бюджет полностью или в твердо  фиксируемой доле на долговременной  основе;

3) возможность  установления императивных элементов  налогообложения и оказания реального  влияния муниципальных органов  на формирование и развитие доходной (налоговой) базы;

4) самостоятельное  определение направлений расходования  этих средств в соответствии  с требованиями законодательства  в рамках выполнения вмененных  им полномочий.

Таким образом, в работе понятие собственных  доходов муниципальных образований, применяемое для оценки уровня их финансовой самостоятельности, не совпадает с их трактовкой согласно Бюджетному кодексу РФ, а дано с учетом указанных выше критериев, то есть без включения в состав собственных доходов безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней. Усредненная структура собственных доходов муниципальных образований Рязанской области представлена на рис.1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Структура собственных доходов муниципальных образований Рязанской области в 2005-2007 гг.

 

Большую часть  собственных доходов составляют налоговые доходы, на долю которых  в 2005 году приходилось 87,98%, в 2006 году - 86,96%, а в 2007 году – 81,15%. Наибольший удельный вес в их составе принадлежит налогу на доходы физических лиц, который имел тенденцию к росту и составлял – 45,8%, 55,8% и 64,1% соответственно. На долю местных налогов в совокупности приходилось чуть более 12% в 2005 году, в 2006 году – всего 7,34%. В 2007 году наблюдалось увеличение доли местных налогов до 7,69%.

Доля  местных налогов в общем объеме налоговых поступлений в местный бюджет трактуется некоторыми авторами как показатель налоговой самостоятельности органов местного самоуправления. Результат  оценки средней налоговой самостоятельности муниципальных образований  на территории Рязанской области приведен на рис. 2.

Рис. 2. Средний уровень налоговой самостоятельности муниципальных образований на территории Рязанской области (2002-2007 гг.)

 

Столь незначительный уровень налоговой самостоятельности муниципальных образований вполне объясним. Пополнение доходных источников муниципальных бюджетов идет преимущественно за счет перераспределения федеральных налогов, что подтверждается  данными проведенного исследования: в структуре  доходов местных бюджетов федеральные налоги составляют около 75%. Это свидетельствует о становлении в России «сквозной» системы федеральных налогов. В такой ситуации показатель налоговой самостоятельности не может выступать в качестве основного и единственного критерия оценки эффективности использования налоговых механизмов управления органов местного самоуправления.