Организационно-правовые основы деятельности Счетной палаты РФ

 

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В ч.5 ст.101 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».1 Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов производится Государственной Думой, а назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и другой половины аудиторов - Советом Федерации.

Ранее действующий Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» раскрывал конституционное назначение палаты, называл ее постоянно действующим органом государственного финансового контроля, обладающим организационной и функциональной независимостью в рамках задач, определенных действующим законодательством.2

Свою деятельность Счетная палата начала в июне 1995 г.

С первых дней своей деятельности Счетная палата стала реализовывать свою главную функцию, определенной федеральным законом – обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета. В сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела организовать работу и уже к концу 1995 г. было проведено 303 ревизии и тематических проверок на 400 объектах, в результате которых был установлен ущерб в размере 5,8 трлн. рублей (в масштабах действующих цен).3

В последующие годы масштабы деятельности Счетной палаты расширялись, накапливался практический опыт организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности. За это время были налажены и получили дальнейшее развитие связи Счетной палаты со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля зарубежных стран и соответствующими международными организациями, что позволило Счетной палате значительно расширить возможности для многостороннего сотрудничества в рамках международных объединений.

Международные контакты и изучение зарубежного опыта финансового контроля позволили Счетной палате сделать более содержательной свою деятельность, критически оценить принятую за рубежом систему государственного финансового контроля, перенять некоторые методы работы.

5 апреля 2013 года вступил  в силу новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», который значительно меняет правовое регулирование отношений, возникающих в сфере внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами.4

Представляется интересным исследовать положения ранее действующего Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» и действующего Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от  5 апреля 2013 года. Данные законы схожи, однако во многом и отличаются. Так, например, ранее действующий закон «О Счетной палате Российской Федерации»  в ст.1 называет Счетную палату РФ постоянно действующим органом государственного финансового контроля, в то время как действующий закон «О Счетной палате Российской Федерации»  в п.1 ст.2 гласит, что Счетная палата – это постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Приведенные положения хоть и похожи, но смысл в них разный, поскольку по новому закону Счетная палата приобрела ряд полномочий в сфере государственного аудита. Как замечает Сергей Степашин, бывший Председатель Счетной палаты РФ, в своем интервью, что наиболее актуальным является аудит эффективности, который предполагает не только проверку степени достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их полному достижению.5

 

 

 

 

Глава 1. Организационно-правовые основы деятельности Счетной палаты РФ

1. Задачи Счетной палаты РФ

Начнем с анализа положений о задачах Счетной палаты РФ по ранее действовавшему закону и нынешнему. В законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года положения о задачах Счетной палаты расположены во 2 статье, а в законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 05 апреля 2013 года задачи содержит 5 статья, перед которой более подробно расписан статус Счетной палаты РФ, что можно отметить положительным моментом. Анализируя задачи Счетной палаты, хотелось бы отметить следующее.

Во-первых, задач стало количественно больше, но и качественно они тоже видоизменились. Если новый закон предусматривает девять задач Счетной палаты, то ранее действующий закон содержал только семь. Сравним задачи согласно новому и ранее действующему законам.

Ранее действующий закон устанавливал, что задачами Счетной палаты является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, осуществление контроля за исполнением федерального бюджета со стадии оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.6

Для решения этой основной задачи Счетная палата определяла эффективность и целесообразность расходов государственных средств, использования федеральной собственности, проводила финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета или влияющих на его формирование и исполнение. Заключения Счетной палаты в таких условиях являлись изложением определенной позиции по рассматриваемому вопросу. Эта позиции учитывались Федеральным Собранием при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, которые могли быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ч.3 ст.104 Конституции России).

Выявив в ходе осуществления контрольных мероприятий отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, Счетная палата представляла Федеральному Собранию предложения по их устранению, совершенствованию бюджетного процесса в целом.

Важным направлением деятельности Счетной палаты являлся контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях.

Исходя из поставленных перед нею задач, Счетная палата осуществляла контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она обеспечивала систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это положение Федерального закона о Счетной палате было подтверждено в Федеральном законе о федеральном бюджете на 1997 год, в котором на Счетную палату была возложена координация деятельности по контролю за исполнением федерального бюджета. Эта норма отвечала конституционным принципам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

 Согласно ч.2 ст.80 Конституции  Российской Федерации Президент  в установленном Конституцией порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Но он не может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, так как парламент в системе разделения властей является одним из центров выработки политики, выражаемой в законах. Согласно Федеральному конституционному закону Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Главным управлением федерального казначейства, другими федеральными органами исполнительной власти в рамках внутреннего обеспечения исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации, не имеет характера конституционного надзора за его исполнением, который осуществляла Счетная палата.

08 апреля 2013 вступил в  силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате РФ», призванный урегулировать отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля). Целью принятия данного закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан на участие в управлении делами государства путем внешнего государственного аудита (контроля). В новом законе более подробно регламентированы функции и полномочия Счетной палаты, порядок назначения, права и обязанности председателя Счетной палаты и его заместителя, методы осуществления деятельности, назначение и порядок направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, организация деятельности и т.д.

В рамках задач, определенных законодательством РФ, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

В новом законе изменены задачи, возлагаемые на Счетную палату. К ним теперь относятся: 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ; 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ; 4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; 5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития РФ; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; 7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; 8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в ЦБР, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ; 9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Еще одним из новшеств является детальное указание функций, осуществляемых Счетной палатой в рамках выполнения своих задач. В частности, к указанным функциям относятся: А) осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений; Б) проведение проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; В) проведение по месту расположения объектов аудита (контроля) ревизий и тематических проверок по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; Г) проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля); Д) аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга РФ, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; Е) проверка и анализ эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля); Ж) систематический анализ итогов проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Сравнивая задачи Счетной палаты по ранее действующему закону и новому, стоит отметить, что теперь смена задач Счетной палаты привела к смене ее функций, полномочий и в целом правового статуса. Ранее главной задачей было установить как тратятся бюджетные деньги, не нарушается ли при этом закон, то теперь аудиторам предстоит анализировать обоснованность выделенных средств на те или иные госпрограммы, предоставления льгот и кредитов, эффективность трат, и даже бороться с коррупцией.7

1.2. Правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля).

Все источники правового регулирования можно разделить на несколько уровней.

Первым в иерархии источников правового регулирования деятельности Счетной палаты является Конституция Российской Федерации, которая закладывает основу данного правового регулирования. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма, который сформулирован в п.1 ст.1 Конституции РФ, устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 п. 1 Конституции РФ российское государство признается социальным государством. В вязи с чем, политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельность гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18). Статьей 13 Конституции РФ признает в российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Вторая группа принципов закладывает основы и ценности экономики, финансовой системы российского общества, социальной сферы и тем самым определяет основы организации и деятельности Счетной палаты. Часть 5 статьи 101 Конституции РФ заложено, что состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.