Организационно-правовые основы деятельности Счетной палаты РФ

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения - вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета, используют федеральную собственность либо управляют ею, имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.29

Кроме того, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций (в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ).30

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата вправе получать от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной, либо ложной информации Счетной палате влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 287 УК РФ.

Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. К участию в своих контрольно-ревизионных мероприятиях Счетная палата в пределах своей компетенции вправе привлекать государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Организация контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты строится на основе принципа коллегиальности, который предполагает принятие решений о проведении контрольных мероприятий и утверждение результатов этих мероприятий Коллегией Счетной палаты.31

Итоги деятельности Счетной палаты в 2000 – 2011 годах свидетельствуют об эффективности ее работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет сделать вывод о том, что Счетная палата стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

Всего за 2000 – 2011 годы Счетная палата провела 6029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе контрольных мероприятий – 5224 (в 2000 году – 390, в 2011 году – 370).

В ходе проведения мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 2568,7 млрд. рублей (в 2000 году – 63,2 млрд. рублей, в 2011 году – 718,5 млрд. рублей).

По результатам контрольных мероприятий в 2000 – 2011 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям более 483 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 1390 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1240 уголовных дел.

В 2000 – 2011 годах было проведено 637 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 2000 году – 44, в 2011 году – 66). Рассмотрено 8819 вопросов (в 2000 году – 638, в 2011 году – 893).

Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией Счетной палаты направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе.

3.3 Полномочия  в экспертно-аналитической деятельности

Важнейшей составной частью экспертно-аналитической деятельности является экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственности и финансов Российской Федерации, а также подготовка аналитических материалов по вопросам государственного финансового контроля.32

Так, в соответствии со ст.24, 25 ФЗ « О Счетной палате РФ» Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения:

- по вопросам эффективности  использования бюджетных средств, федеральной собственности и  иных ресурсов;

- по вопросам бюджетно-финансовой  политики и  совершенствования  бюджетного процесса в Российской  Федерации в пределах компетенции;

- по проектам законодательных  и иных нормативных правовых  актов и финансово-экономическим  обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым  вопросам, вносимым на рассмотрение  Государственной Думы;

- по проектам международных  договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

- по государственным программам  Российской Федерации (федеральным  целевым программам).

По итогам Отчета о работе Счетной палаты в 2012 году можно сказать следующее. Среди наиболее значимых экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой в 2012 году, можно отметить: комплексное экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ выполнения программ, мер и мероприятий, принимаемых федеральными органами государственной власти в целях реализации Национальной стратегии противодействия коррупции в 2010 и 2011 годах», которое проводилось в 85 федеральных государственных органах с участием всех направлений деятельности Счетной палаты.

Проведенный анализ показал, что в результате реализации основных направлений и мероприятий Национальной стратегии противодействия коррупции в 2010 и 2011 годах и Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 годы создана правовая основа для противодействия коррупции и борьбы с ней.33

В 2012 году Счетной палатой проводились оценка эффективности сложившейся системы управления поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг длягосударственных нужд, анализ возможностей и мер по минимизации коррупционных рисков и повышению эффективности системы поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд в условиях формирования федеральной контрактной системы. Отношения, связанные с размещением заказов для государственных нужд, регулируют более 30 законодательных актов федерального уровня. Проведенный анализ сформировавшейся в настоящее время в Российской Федерации нормативной правовой базы в сфере государственных закупок свидетельствует о ее достаточной сложности. Мониторинг информации, размещенной с 1 января 2010 года по 20 января 2012 года в специализированной справочно-правовой системе ЗАО «Консультант Плюс», установил наличие 459 информационных и разъяснительных писем федеральных органов исполнительной власти по вопросам правоприменения положений Федерального закона № 94-ФЗ. Нелегитимное толкование диспозитивных норм законодательства в разъяснительных письмах федеральных органов исполнительной власти формирует условия, способствующие системным нарушениям норм законодательства при осуществлении закупок для государственных нужд.

До настоящего времени не сформированы эффективная система прогнозирования, планирования и экономического обоснования объемов закупок для государственных нужд и адекватная ей система бюджетирования.

 Государственные и муниципальные нужды формируются как функциональные потребности главных распорядителей бюджетных средств, которые легализуются после их акцептования в реестре расходных обязательств бюджетов.

Какое-либо институциональное согласование и гармонизация ведомственных нужд и общественных потребностей законодательно не урегулированы. Не определены допустимые схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются принципы и методы проектного управления, не создана система многоуровневого мониторинга системы государственного заказа. По результатам антикоррупционной экспертизы Федерального закона № 94-ФЗ Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов. Повышение эффективности поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд и минимизация коррупционных рисков возможны при формировании целостной системы институционального и организационного обеспечения стратегирования, контрактации, бюджетирования и контроля достижения целевых эффектов социально-экономического развития страны. Счетной палатой разработан проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – законопроект), который является логическим продолжением работы по созданию системы внешнего государственного финансового контроля, основы которой были заложены Конституцией Российской Федерации, а в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» впервые законодательно установлено разграничение государственных контрольных органов, осуществляющих внешний финансовый контроль (создаваемых законодательными (представительными) органами), и органов контроля в системе органов исполнительной власти (внутренний контроль). Целью предлагаемого законопроекта является создание правовых основ для обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства посредством внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой.

В рамках положений законопроекта Счетной палате придается статус постоянно действующего федерального органа внешнего государственного аудита (контроля). Значительное место в деятельности Счетной палаты отводится современным видам аудита, таким, как финансовый аудит, стратегический аудит, аудит эффективности. Законопроектом предлагается решить поставленную Президентом Российской Федерации задачу установления нового порядка выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты. Рассматриваемый законопроект направлен на усиление роли парламентского контроля, осуществляемого Федеральным Собранием Российской Федерации, выражающим волю граждан Российской Федерации не только при принятии законов, но и при контроле их исполнения, в том числе посредством институтов государственного финансового контроля. Законопроект предусматривает осуществление Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) в соответствии с международно-правовыми принципами независимого аудита, изложенными в Лимской декларации руководящих принципов аудита (1977 год) и в Мексиканской декларации независимости высших органов аудита (2007 год). Необходимо отметить, что 22 декабря 2011 года Генеральная Ассамблея ООН резолюцией, принятой шестьдесят шестой сессией, рекомендовала всем странам – участницам Организации Объединенных Наций применять принципы, изложенные в этих декларациях. Законопроект органично связан с положениями проекта федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», устанавливающего порядок взаимодействия нижней палаты парламента и Счетной палаты при осуществлении постоянного (текущего) парламентского контроля. В этой связи важным механизмом, обеспечивающим эффективность работы Счетной палаты как органа, играющего одну из ключевых ролей в осуществлении парламентского контроля, станут нормы, обязывающие правоохранительные органы предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения переданных им материалов и принятых по ним решениях. Задача кардинального изменения подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, разграничения полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля была поставлена Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях в 2008 и 2009 годах. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012–2014 годах» предусматривалось завершить в 2011 году разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Правительством Российской Федерации 24 июля 2012 года внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».

Счетной палатой подготовлено и направлено 5 сентября 2012 года в Государственную Думу и Совет Федерации заключение на указанный законопроект, а 26 октября 2012 года он принят Государственной Думой в первом чтении. В целом можно позитивно оценить предлагаемые законопроектом изменения действующего законодательства. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации вводятся понятия внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, разграничиваются полномочия между органами государственного (муниципального) финансового контроля, уточняются бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля. Законодательно закрепляются положения об осуществлении внутреннего финансового аудита. Вместе с тем ряд вопросов, касающихся форм, видов, объектов, методов, полномочий государственного (муниципального) финансового контроля, требуют уточнения с точки зрения согласования их с законами, регулирующими деятельность Счетной палаты и контрольно-счетных органов. Решение этих вопросов возможно в рамках рассмотрения законопроекта в Государственной Думе во втором чтении. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010–2012 годах отмечено, что исполнение бюджета должно опираться «на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины». Несмотря на различия в функциях и статусе, органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля представляют единое целое и призваны решать общую задачу – обеспечивать эффективное использование государственных финансовых ресурсов. В перспективе органы исполнительной власти в полном соответствии со стандартами ИНТОСАИ должны взять на себя основную нагрузку по проведению финансового аудита. Поэтому для Счетной палаты очень важно, чтобы система внутреннего контроля работала надежно и эффективно. 34

Состояние и эффективность внутреннего финансового контроля в главных администраторах средств федерального бюджета являются одним из вопросов проводимой Счетной палатой внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета. Результаты проверки отчета об исполнении федерального бюджета за 2011 год свидетельствуют о продолжении работы по развитию внутреннего контроля в министерствах, агентствах, службах и организациях. По состоянию на 1 января 2012 года самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы в 29 (27,1 %) из 107 проверенных главных администраторов средств федерального бюджета (на 1 января 2011 года – 23,9 %), в 47 (43,9 %) службы внутреннего контроля находятся в составе других подразделений центрального аппарата (на 1 января 2011 года – 38,5 %), в 1 (29 %) внутренний контроль осуществлялся другими структурными подразделениями и отдельными должностными лицами (на 1 января 2011 года – 37,6 %). Вместе с тем в 37 главных администраторах средств федерального бюджета отсутствовали утвержденные стандарты внутреннего государственного финансового контроля, у 52 главных распорядителей (распорядителей), получателей средств федерального бюджета отсутствовали правовые акты о порядке ведения мониторинга результатов деятельности (результативности бюджетных расходов, качества предоставляемых услуг). Планирование контрольной деятельности осуществляется в 77 из 107 рассмотренных главных администраторов средств федерального бюджета (72 % общего количества). 35