Организация местного самоуправления в России: история и современность

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило,  неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного  самоуправления  основывалась  в  этот  период на  марксистско-ленинской  концепции  общенародного  государства  и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества.  Выделялись  следующие основные  признаки самоуправления:

а)  самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;

б)  самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;

в)  общие  функции  управления  приобретают  деловой  характер, происходит  переход  от  управления  лицами  к  управлению  вещами  и производственными  процессами  в  смысле  перехода  к  общественному регулированию;

г)  доступность функций  управления всем гражданам, выполняющим  их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;

д)  использование социальных норм – саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития [34].

Очевидно,  что  указанные  признаки  характеризуют  теоретическую 

концепцию народного  самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе ус-

тановлений  Конституции  РФ 1993 г.,  выглядит  следующим  образом  (представляет  собой  триаду):

1) субъекты  публичной  власти;

2) объекты публичной  власти;

3) механизм  реализации  публичной власти.

В рамках этого подхода  выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации:

1) российский народ; 

2) электорат (избирательный корпус);

3) государство и его  органы;

4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве);

6) группы избирателей;

7) общественные объединения. 

Соответственно, под публичной  властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть – это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов  с  участием  в  этом  процессе  негосударственных организаций,  использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них – на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной  власти являются:

−  непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии – выборы, референдумы, собрания граждан и в других

публичных формах;

−  государственная  власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;

−  местная власть – власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на  конституционном праве граждан на местное самоуправление;

−  корпоративная власть – власть общественных объединений [3].

Политическая и публичная  власть имеют ряд общих черт. Оба  вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие  принципы  и  методы  демократии.  Для  них  характерно  их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной  власти в отличие от политической власти является непосредственное  управление  делами  общества  и  государства,  право принятия общеобязательных  решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе  ветви  власти  существуют  в  рамках  определенной  территории

(территория государства  в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней  лицам. Территория

является  непременным  условием организации  и функционирования публичной власти, ее физической основой  и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная

территория, местные жители являются гражданами государства, а  муниципальные образования в  целом создаются в обязательном порядке: от

права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных  отношений,  которое  обеспечивает  исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление – это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления – относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание  муниципальной  власти составляет решение  вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Содержание  государственной  власти составляют  вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в  теории сферу  государственной власти и  сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо-

лее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные  органы. На муниципальном уровне гораздо  большее значение имеют формы  непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме  того,  органы  местного  самоуправления  не  могут  самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть – это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и

публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется  от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Анализ деятельности  органов местного самоуправления

в РФ и в  КГО

2.1. Становление  и развитие органов земского  и местного самоуправления в дореволюционной России и в советский период

 

На Руси земли с  давних времен пользовались автономией и самоуправлением. Структура политической власти древнерусского общества IX-X вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старейшины) и князя [19, 84].

Вечевые собрания представляли собой народные собрания, деятельность которых обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательство дел.

В дальнейшем на Руси неоднократно преобразовывались центральная  власть и местное самоуправление. В XV-XVI вв. верховная власть концентрировалась  в руках великого князя и боярской думы, которая ограничивала власть князя. От центральной власти  в города и волости для управления посылались наместники.

В 1549 г. Иван IV созывает Земский  собор и проводит реформы как  государственного аппарата, так и  местного самоуправления. В ходе реформы местного самоуправления сформировывается земщина, как понятие противоположное государству. Особое значение этот термин получил в период опричнины. Все не вошло в опричнину было земщиной, во главе которого стояли свои земские бояре и даже особый земский царь – Симеон Бекбулатович (в 1574 г.). Разделение на опричнину и земщину продолжалось и после ссылки Симеона в Тверь, только опричнину и опричный заменили словами двор и дворовые [22, 544].

При Иване IV достаточно широкие  полномочия были предоставлены «земским» и «губным» старостам, избираемым населением, которые, правда, выполняли преимущественно поручения центральных властей, подчиняясь воеводам; решение ими местных дел считалось второстепенным делом. Позднее выборное начало в организации местного управления было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

Начала земской системы  местного самоуправления наряду с бюрократической  и сословной существовали и при  Петре I. Так, в городах были учреждены  выборные магистраты, находящиеся в независимом положении по отношению к губернаторам, стоящим во главе губерний, и воеводам, возглавлявшим уезды [12, 115]. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей. Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра упраздняются магистраты, и единственным носителем власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Система местного самоуправления была существенно преобразована при Екатерине II. Ее основы устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).  Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного самоуправления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Однако ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, или выборных законодателей екатерининских учреждений от городов и от крестьян по отношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II. Введение земского самоуправления – системы всесословных органов местного самоуправления – явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Впервые создавалось гражданское самоуправление – земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

Реформирование  местного самоуправления явилось логическим продолжением крестьянской реформы: ведь если крепостными крестьянами раньше «управляли» помещики, то после 1861 г. Возникла необходимость новых принципов  устройства крестьян. Таким образом, земства представляли собой не только политическую, но и административно-хозяйственную необходимость [18, 132].

Земская и  городская реформы  Александра II преследовали цели децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи [21, 80].

Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были союзниками государственной власти, поддерживая законность и стабильность в обществе.

Вторая – местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, то есть городов и уездов, по 20%  уходили в государственную казну и губернию.

Земское избирательное  право было обусловлено имущественным  цензом. Выборы строились на сословном  начале. Земские собрания избирали соответственно уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами.