Особенности муниципального управления в Санкт-Петербурге

Оглавление

 

Введение

1. Анализ существующего  положения и особенности муниципального  управления в городах федерального  значения

1.1. Концепция и сущностные признаки  местного самоуправления

1.2 Законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения и ее специфика

1.3 Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге

2. Проблемные вопросы  муниципального управления в  Санкт-Петербурге

2.1 Проблемы формирования  местного самоуправления 

2.2 Проблемы функционирования местных органов власти

2.3 Противоречия территориальных  и финансовых основ местного  самоуправления 

3. Пути решения и предложения  по совершенствованию муниципального  управления в Санкт-Петербурге

3.1 Расширение объемов  полномочий органов местного самоуправления

3.2 Наделение внутригородских  муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества

3.3 Финансовое обеспечение  внутригородских муниципальных  образований

3.4 Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях

Заключение

Список использованных источников и литературы

 

 

Введение

 

Актуальность исследования. Конституция, принятая всенародным голосованием в 1993 году, определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, признающее и гарантирующее местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народом своей власти.

Гарантией  непосредственной реализации конституционного права граждан России на местное самоуправление стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», редакция которого от 6 октября 2003 года (далее - Федеральный закон №131-Ф3), жестко ограничила полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления. И только два субъекта РФ - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - сохранили за собой полномочие самостоятельного правового регулирования важнейших вопросов местного самоуправления на своих территориях.

Данный Закон задает достаточно детальный механизм формирования и функционирования муниципальной власти в России с точки зрения территориальных основ, экономического и финансового регулирования, форм участия населения в принятии решений на местном уровне, взаимодействия с государственной властью и т.п. Единый подход к данным аспектам местного самоуправления распространяется почти на всю территорию России, исключений очень немного. К ним относятся, в частности, территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на так называемых внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений. Формирование и изменение их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данному вопросу оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей Санкт- Петербурга, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

Можно согласиться с тем, что специфика города федерального значения не позволяет автоматически распространять на него все положения Закона, относящиеся к остальной территории России. В то же время нечеткость и расплывчатость предлагаемых местными законами механизмов, размытость федеральных гарантий полноценного осуществления местного самоуправления на территории города федерального значения демонстрируют неразработанность концептуальных основ организации муниципальной власти в рамках данных образований, чрезмерную политизированность этого вопроса, не позволяющую разобраться в проблеме по существу.

Между тем ситуацию с местным самоуправлением в Санкт-Петербурге нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, муниципальная власть на территории Санкт-Петербурге существует, однако ее роль в решении вопросов местного значения ничтожна. Так, в Санкт-Петербурге деятельность муниципалитетов в основном сводится к благоустройству территории. Бюджеты муниципалитетов на территории Санкт-Петербурга в 2012 году составляли - 3,6%. Столь незначительная роль местного самоуправления обосновывается так называемым "принципом единства городского хозяйства", в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры. Именно на необходимость сохранения единства городского хозяйства и ссылается федеральное законодательство, не раскрывая, однако, что имеется в виду под этим положением.

В настоящее время практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в городах федерального значения.

Указанные обстоятельства определили выбор темы настоящего исследования.

Задачи и цель исследования. Данная работа ставит своей задачей проанализировать те факторы и тенденции, которые позволяют "объективизировать" эту проблему, подойти к ней не как к объекту политической борьбы, а как к научной и организационной задаче, имеющей объективные предпосылки для своего решения. Очевидно, что для достижения данной цели необходимо сконцентрироваться в первую очередь на теоретических основах организации власти и управления в Санкт-Петербурге в области функционирования местного самоуправления. Подобная постановка задачи исследования определяет и его структуру. Работа состоит из трех частей, содержащих исследование следующих вопросов:

1. Анализ существующего положения и особенности муниципального управления в Санкт-Петербурге.

2. Проблемные вопросы муниципального управления в Санкт-Петербурге.

3. Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в Санкт-Петербурге.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с правовым статусом Санкт-Петербурга, в области федеративного устройства современной России.

Предмет исследования составляют правовые основы статуса Санкт-Петербурге, особенности и проблемы муниципального управления в нем, а также возможные пути решения возникающих проблем.

Нормативной правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, и, прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления; нормативные правовые акты Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; решения Уставного суда Санкт-Петербурга; нормативные правовые акты субъектов РФ Санкт-Петербурга; муниципальные правовые акты.

Теоретическая основа исследования. Характер темы исследования обусловил необходимость обращения к научным трудам по общей теории права и государства, международному праву, конституционному, муниципальному и финансовому праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалам, опубликованным в средствах массовой информации.

Теоретической основой исследования стали труды известных классиков теории государства и права: В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.А.Градовского, Г.Еллинека, А.В.Зиновьева, Н.М.Коркунова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Н.И.Лазаревского, В.А.Пертцика, Л.И.Спиридонова.

В работе над диссертацией были использованы труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, государственного и муниципального управления: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, М.Н.Бродского, А.А.Белкина, А.А.Головачеа, Л.Б.Ескиной, А.И.Коваленко, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, Е.И.Козлова, Л.Е.Лаптевой, В.В.Пылина, С.Л.Сергевнина, А.П.Сергеева, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета.

Значительную роль в понимании организации городского хозяйства и городского местного самоуправления имели труды Л.А.Велихова, Т.Д.Говоренковой, В.В.Таболина.

Существенное влияние оказали научные работы отечественных ученых советского и постсоветского периода: И.А.Азовкина, А.А.Аскерова, A.В.Андреевой, В.И. Бабичева, Р.В.Бабуна, Г.В. Барабашева, В.А.Виноградова, И.В.Выдрина, Б.A.Н.Костюкова, М.Н.Кудилинского, А.А.Ливеровского, А.В.Мадьяровой,  И.И.Овчинникова, Н.Л.Пешина, М.И.Пискотина, А.В.Пикулькина, А.Н.Широкова, Е.С.Шугриной, С.Н.Юрковой, и других авторов, посвященные проблемам местного самоуправления, его организации и осуществления.

 

 

 

1. Анализ существующего  положения и особенности муниципального  управления в городах федерального  значения

1.1. Концепция и сущностные  признаки местного самоуправления

Природа местного самоуправления

Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.

Управление - это воздействие, "поступающее" в систему извне.

Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой низший уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Основные теории местного самоуправления

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX веке. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.

Таблица 1.

Основные теории местного самоуправления

----------------------------T-------------------------------------------¬

¦          Теории           ¦             Основные признаки             ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦1. Общественная теория     ¦Строгое  разграничение    государственных и¦

¦                           ¦общинных дел                               ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦1.1. Хозяйственная теория  ¦Приоритет  хозяйственной  самостоятельности¦

¦                           ¦общины                                     ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦1.2. Юридическая теория    ¦Приоритет   юридической   самостоятельности¦

¦                           ¦общины                                     ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦1.3. Политическая теория   ¦Приоритет  принципа  отделения  должностных¦

¦                           ¦лиц общины от государственной службы       ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦2. Государственная теория  ¦Общинные дела - часть государственных  дел,¦

¦                           ¦переданных для исполнения на места         ¦

+---------------------------+-------------------------------------------+

¦3.          Государственно-¦Выполнение  общиной  как  местных,    так и¦

¦общественная теория        ¦государственных дел                        ¦

¦                           ¦                                           ¦

L---------------------------+--------------------------------------------

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в ней - народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.