Особенности муниципального управления в Санкт-Петербурге

Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.

3.4 Развитие территориального  общественного самоуправления в  микрорайонах

Для Санкт-Петербурга создание эффективно действующей системы ТОС имеет большее значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований. Исходя из принципа субсидиарности решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять особое внимание развитию ТОС на своих территориях.

Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будет способствовать развитию демократических процессов в Санкт-Петербурге.

3.5 Формирование  полноценных муниципальных образований  на пригородных территориях

Как отмечалось, в состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входят не только сам город Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.

Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ. В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).

Заключение

Данное исследование проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения и в частности в Санкт-Петербурге не только не является исчерпывающим, но претендует лишь на формулировку наиболее общих подходов к формированию системы местного самоуправления. Тем не менее на его основе могут быть сделаны некоторые выводы, важные для перспектив нормативно- правового регулирования данного вопроса, а также для решения практических проблем организации местного самоуправления.

1. Современные теоретические  подходы, а также международный  опыт демонстрируют неэффективность  и нецелесообразность полной централизации власти и управления на крупных городских территориях. Теоретически наиболее предпочтительной считается двухуровневая модель - существование муниципальной власти на уровне и города, и внутригородских территорий. Однако на практике наибольшее распространение получила одноуровневая модель с элементами децентрализации, когда на внутригородских территориях создаются выборные органы, но их полномочия и финансовая самостоятельность в определенной мере ограничиваются по сравнению с самостоятельными муниципальными образованиями.

2. Существуют объективные  основы для разделения функций  между общегородским уровнем  и внутригородскими территориями  в городах федерального значения, связанные с наличием экономии  на масштабе и "эффектов перелива" (то, что в российской практике достаточно расплывчато и некорректно называют принципом единства городского хозяйства), влиянием на качество жизни населения, а также необходимостью создания "системы сдержек и противовесов" в городском управлении. В то же время подобное разделение нельзя осуществить в соответствии с подходами, используемыми в федеральном законодательстве о местном самоуправлении применительно к поселениям, муниципальным районам и городским округам.

3. За внутригородскими  территориями в первую очередь должно закрепляться оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, предоставление которых возможно в условиях конкурентной среды и потребление которых имеет локальный характер. В условиях городов федерального значения важно также участие местных органов власти в решении общегородских вопросов, в первую очередь связанных с планированием землепользования и строительством. Гораздо более широкий спектр полномочий должен быть закреплен за внутригородскими территориями- пригородами, не входящими в состав городского ядра, поскольку в данном случае принцип единства городского хозяйства не действует, и нет оснований для ограничения их компетенции по сравнению с другими муниципальными образованиями соответствующего размера и статуса.

4. Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими территориями являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес. Закрепление подоходного налога в условиях городов федерального значения является менее обоснованным. В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов внутригородских территорий за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи.

5. В перспективе все  более актуальными будут становиться  вопросы координации деятельности  и управления на уровне городских  агломераций Санкт-Петербурга, выходящих  далеко за границы города. Международный опыт не дает очевидных примеров успешного решения данной проблемы, которые можно было бы взять за образец. Тем не менее, целесообразно начать поиск возможных решений уже сейчас.

Сегодня в городах федерального значения просматривается желание исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации перераспределить в свою пользу большую часть сфер деятельности посредством преобразования вопросов местного значения в передаваемые отдельные государственные полномочия, что, безусловно, умаляет самостоятельность органов местного самоуправления. Однако перемещение какой-либо (тем более большинства) из функций из перечня вопросов местного значения в список делегированных полномочий означает полную подконтрольность муниципалитетов в данной области исполнительным органам государственной власти и превращение органов местного самоуправления из самостоятельного уровня публичной власти в исполнительное подразделение государственной власти. Но по сравнению с государственной властью исполнение государственных полномочий силами органов местного самоуправления имеет недостатки и может вызвать дестабилизацию данной отрасли, поскольку, во-первых, в силу выборности и, следовательно, сменяемости органов местного самоуправления неизбежно привнесение элемента неуправляемости. Во-вторых, неизбежно возрастают организационные издержки в связи с необходимостью дополнительного штата специалистов на разных стадиях реализации делегированного полномочия: на стадии подготовки и передачи государственных полномочий, либо их возврата обратно; на стадии исполнения государственных полномочий; на стадии контроля. В-третьих, легкость прекращения исполнения государственных полномочий (либо в соответствии со статьёй 75 Федерального закона №131-ФЗ, либо просто при невключении соответствующей субвенции в закон о бюджете) вызывает вопросы о сопутствующем этой функции имуществе. И, наконец, в этой ситуации неизбежны проблемы с персоналом. Следовательно, передача отдельных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям должна быть не правилом, а исключением.

Анализ действующего законодательства Санкт-Петербурга показывает, что возможности, предоставленные городам федерального значения в части собственного правового регулирования вопросов местного значения и источников местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в настоящее время не используются в полной мере. Задача конкретизации перечня вопросов местного значения и полномочий по их решеншо для внутригородских муниципальных образований по-прежнему остается приоритетной.

Несмотря на то, что необходимость соблюдения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования Москвы и Санкт-Петербурга всем объёмом полномочий, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, по сравнению с существующим положением объём этих полномочий может быть существенно расширен. Так, например, на внутригородские муниципальные образования могут быть возложены такие полномочия, как: содействие в работе центров социальной защиты, учёт нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счёт местного бюджета, содействие благотворительности; организация внешкольной работы с детьми и подростками на территории внутригородского муниципального образования, создание для этого необходимых муниципальных учреждений; участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории внутригородского муниципального образования; текущий ремонт и эксплуатация жилого фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования; организация и осуществление деятельности административных комиссий и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, даст возможность для развития местной инициативы по обустройству территорий, улучшить качество ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

Внутригородские муниципальные образования должны быть наделены для решения вопросов местного значения адекватным объёмом имущества. Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующего имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения.

Определение стабильного перечня источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований остается острейшей проблемой решения вопросов местного значения внутригородскими муниципальными образованиями. С расширением объёма полномочий внутригородских муниципальных образований возникает необходимость их соответствующего финансового обеспечения.

Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения с учётом реального объёма расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах, о чём говорилось в Главе 1 настоящей работы. Вместе с тем, Федеральным законом №131-Ф3 определено право городов федерального значения собственного законодательного закрепления за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на местном уровне.

При отсутствии минимальных государственных социальных стандартов и иных критериев, которые позволяли бы количественно оценивать результат деятельности органов местного самоуправления, и, следовательно, составлять «техническое задание», определять виды и объемы работ и рассчитывать необходимый объем бюджетных расходов, остается только исходить из сферы ответственности, которая должна быть четко разграничена между органами государственными и муниципальными. Представляется, что в условиях единого городского хозяйства общий перечень общественных услуг, предоставляемых гражданам органами власти, остается относительно постоянным, а возникновение вопроса местного значения должно означать адекватное сокращение «вопроса государственного значения». Фактически органы местного самоуправления не создают новые общественные бюджетные услуги, а принимают на себя часть обязанностей органов государственной власти. Поэтому определение вопросов местного значения должно предусматривать четкое, не допускающее разнотолков разграничение полномочий между уровнями власти и определение границ ответственности органов местного самоуправления. Именно такого подхода требуют граждане, желающие твердо знать, кто за что отвечает и от какого органа онивправе требовать удовлетворения своих конкретных нужд.

 
 
 
Список использованных источников и литературы

1. Законодательство
1. Конституция Российской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19.05.2013) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ.
3. Закон Санкт-Петербурга от 14.02.2013 N 15-13 
   "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (принят ЗС СПб 23.01.2013) // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ.

2. Специальная литература
1. Алпатов Ю. М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения :Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право ; Муниципальное право /Ю. М. Алпатов ; Науч. конс. О. Е. Кутафин. -М.,2009.
2. Алпатов Ю. М. Особенности реализации полномочий органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области землеустройства и градостроительства //Административное и муниципальное право . -2011.- № 3. - С. 19 - 25.
3. Алпатов Ю. М. Перспективы совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения //"Черные дыры" в Российском законодательстве. -2009. - № 3. - С. 53 - 58.
4. Алпатов Ю. М. Проблемы оптимизации предметов ведения внутригородских территорий городов федерального значения //Lex Russica . -2008. - № 2. - С. 336 - 346.
5. Алпатов Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге //Конституционное и муниципальное право. -2010. -№ 5. - С. 33 - 36.
6. Алпатов Ю. М. Юридическая природа и механизм межмуниципального сотрудничества городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга //Административное и муниципальное право . -2009.- № 2. - С. 16 - 28.
7. Алпатов Ю. М. Актуальные вопросы организации городского самоуправления в городах федерального значения //Вестник Саратовской государственной академии права. -2009. - № 2. - С. 125 - 132.
8. Беликов В.Ф. Основные направления развития законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения // Управленческое консультирование. -2011. -№ 3. -С. 68-73.
9. Белоусова Е. В. Муниципальное право России: Учебное пособие. -М. :Книжная палата, 2012.
10. Бокова О. Н. К вопросу о видах правового статуса субъектов Российской Федерации //Юридические науки. -2006. - № 4. - С. 46 - 47.
11. Винокуров В. А. Организация государственной власти Санкт-Петербурга: Спецкурс Санкт-Петербургский государственный университет. Юридический факультет. -СПб., 2009.
12. Волков В.А. Организация публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. -2009. -№ 3. -С. 226-233.
13. Гриценко Е.В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. -2011. -№ 3. -С. 40-49.
14. Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения : В поиске оптимальной модели //Конституционное и муниципальное право. -2011. -№ 15. - С. 28 - 35.
15. Закондырин А. Е. Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге //Право и политика. -2008. - № 11. - С. 2609 - 2615.
16. Изингер А. В. Юридические признаки городов федерального значения //Юридические науки. -2007. - № 3. - С. 46 - 48.
17. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Система ГАРАНТ-МАКСИМУМ.
18. Местное самоуправление /Под ред. Е. Г. Сабитовой. -М. : Книга-сервис, 2012.
19. Мещяриков Т.В. Вопросы законодательного регулирования публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. -2012. -№ 3. -С. 64-67.
20. Мокрый В.С. Правовое регулирование организации местного самоуправления в городах федерального значения // Управленческое консультирование. -2010. -№ 3. -С. 34-39.
21. Москва - Санкт-Петербург : Местное самоуправление в городах федерального значения /Авт. кол.: Е. П. Доманевская, М. Ф. Замятина, С. А. Кирсанов и др. ; Под общ. ред. И. П. Михайлова ; Институт муниципального развития. -науч. изд. -СПб., 2009.
22. Пушкарев И. А., Бирюкова С. Б. Полупанов, Р. И. , К вопросу о пределах нормотворчества субъектов федерации //Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. -Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 2009. -С. 173 - 175
23. Сергиенко А. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы // Власть. -2011. -№ 10. -С. 37-43.