Право муниципальной собственности

Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Ст.124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными участниками режим регулирования гражданских отношений.

 Ст. 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Cт. 217 ГК РФ  устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Известно, что Гражданский Кодекс РФ как основополагающий  гражданско-правовой  документ  дает только базовые определения и регулирующие положения, которые при необходимости,  более  подробно  раскрываются  в других   законодательных документах.

К примеру, норма ст. 215 ГК РФ конкретизирована в Федеральном  законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁶, в пункте 1 статьи 1 которого определяется, что муниципальная собственность — это собственность муниципального образования, а также установлен состав муниципальной собственности¹⁷ (он будет рассмотрен в следующей главе работы)

Универсальная норма  о порядке установления специфики правового регулирования прав собственности изложена в пункте 3 статьи 212 ГК РФ: «Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом». Во исполнение данной нормы Гражданского кодекса в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены такие специфические черты реализации права на муниципальную собственность, как:

• исключительное право представительных органов местного самоуправления устанавливать порядок управления и распоряжения, а также приватизации муниципальной собственности;
• обязательность поступления доходов от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме в местный бюджет;
• право органов местного самоуправления определять в соответствующих договорах или соглашениях условия использования передаваемых в пользование или приватизируемых объектов муниципальной собственности¹⁸.

Согласно статье 124 ГК муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (то есть, в частности, и в отношениях собственности), на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами; при этом к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права.

В указанных нормах статей Гражданского кодекса в отношении муниципальных образований установлено регулирование, аналогичное тому, которое предусмотрено в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК содержит и нормы, устанавливающие отличия в правовом режиме муниципальной собственности.

• Так, в статье 214 установлено, что «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».
• Статья 225 ГК предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей.
• В силу публичного характера  муниципальной собственности, т.е. в интересах большинства людей, и только в случаях, предусмотренных законом, могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в муниципальной собственности¹⁹.

Впредь до принятия такого закона действует перечень этого  имущества, содержащийся в Приложении № 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»²⁰ и в п. 21 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации²¹, а также перечни, содержащиеся в отдельных самостоятельных законах, например, в Законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»²²; Законе «Об особо охраняемых природных территориях»²³ и др. Перечисленные в указанных правовых актах объекты неотчуждаемы, а сделки, связанные с их отчуждением, должны признаваться ничтожными.

Реализация  права муниципальной  собственности  предполагает выделение субъекта и  объекта этого процесса.

Глава: 2. Основные составляющие права муниципальной собственности

В соответствии с законодательством Российской Федерации:

Субъектом муниципальной собственности – является население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов гос. власти.   

Объектом права муниципальной собственности – может быть любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

На основании  этой статьи и других норм российского  законодательства рассмотрим, кто является субъектом и что является объектом права муниципальной собственности

2.1. Субъекты права муниципальной собственности

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений.

Статья 130 Конституции  Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно ст. 125 ГК и п. 2 ст. 29 «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» права собственника в  отношении муниципального имущества, входящего в состав муниципальной собственности,  осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав  и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником, а значит и субъектом права остается все население муниципального образования.

В настоящее  время в ряде субъектов РФ приняты  законы о местном референдуме, которые  позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной  собственностью.

В пределах установленной  компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Так, порядок и условия приватизации  муниципальной  собственности определяются  населением  непосредственно  или   представительными органами местного самоуправления самостоятельно.   Доходы от  приватизации  объектов  муниципальной  собственности также поступают в полном объеме в местный бюджет.

2.2. Объект права муниципальной собственности

Как уже отмечалось, согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной  собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям.  

Федеральный закон «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующий состав муниципальной собственности:

• средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество²⁴.

Как видно закон дает довольно широкий состав элементов  муниципальной собственности.  Реальное наличие такого перечня собственности  создает все условия органам  местного самоуправления для обретения  настоящей власти.

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности  в муниципальную, содержится в Приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г.²⁵

Согласно приложению 3 к данному постановлению в муниципальную собственность передавались:

во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации.

во-вторых, в муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

в-третьих, указанное постановление предусматривало передачу в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий

Конкретный перечень объектов муниципальной собственности  муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Общий подход к формированию состава объектов муниципальной собственности может основываться на принципе соответствия исполняемым на уровне местного самоуправления функциям, которые прямо связаны с предметами ведения местного самоуправления, определенными федеральным законодательством²⁶.

Например, наличие в  муниципальной собственности учреждений здравоохранения и образования связано с выполнением функций организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Создание и обеспечение функционирования муниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и использованию муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т.д.

Сказанное не означает, однако, что все без исключения функции  местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной  собственности.