Проблемы эффективности правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

Губернское и уездное  земское собрание формировало земские  управы — исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его управы — решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование.

Положение жестко не устанавливало  основных полномочий земств, перечисляя только возможные направления их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Закон предоставлял земствам право  самостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие — специалисты, как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением  муниципального права в России стало  определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского  земского сбора — местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенции государства — целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т. я.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений и предприятий.

Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым (через предоставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства , и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок Судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.

По принципу земской  реформы осуществлялась городская  реформа. «Городовое Положение» (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшего следующие институты:

а) городская дума,

б) городская управа;

в) городской голова —  председатель городского самоуправления [15, с.123].

В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на, основе имущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов - делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли состав городской думы.

Принципы организации и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами функционирования земств.

Становление земского и  городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России);.

В 1890 году было пересмотрено Положение о земских учреждениях, в 1892 году — «Городовое Положение».

Суть этих изменений  состояла в усилении государственных  начал организации и функционирования земского самоуправления. Теоретической  основой таких изменений стала  государственная теория самоуправления, получившая распространение в научной литературе в конце XIX столетия.

В земских учреждениях  усилились сословные начала, что  выразилось в повышении роли дворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянами  кандидатов. Усилился контроль над  органами самоуправления со стороны правительственных чиновников.

Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала  следующая система самоуправления.

Органами губернского  земства были губернское земское  собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.

Губернское земское  собрание включало от 29 до 62 гласных, которые  избирались уездными земскими собраниями. Председателем был губернский предводитель дворянства, но царь мог назначить  председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернскую земскую  управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским  собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были: земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и  членов по должности — председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и  других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земском собрании. Члены  управы утверждались губернатором, а  председатель управы — министром  внутренних дел.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат  от духовного ведомства.

Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.

Надзор за земским  и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных  сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость  возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное  правление, волостной старшина, волостной  писарь, а также сотские, десятские  и другие должностные лица.

Волостной сход состоял  из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе  избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам  в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

Волостное правление  состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным  органом при волостном старшине.

Волостной старшина осуществлял  как бы исполнительный орган, который  исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

Органами сельского  общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица — сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и  другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные  Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя Дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты  в XX в. Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

После победы Октябрьской  революции были образованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции — с IS декабря 19.17 г. по 20 марта 1918 г. — в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти.

Система местных органов  государственной власти включала в  себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

Реформирование местного самоуправления в том виде, как  оно осуществлялось во второй половине XIX — начале XX вв., прекратилось. Возрождение местного самоуправления на новом витке общественного развития России связано с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период радикальных перемен в ее политическом строе и конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг.

2.4 Советский этап развития местного управления и самоуправления

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально  новому, беспрецедентному по своим  последствиям этапу организации  власти на местах. На руинах разрушенной  российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная  «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период с 1921 г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений  в системе управления страной. Директивно–репрессивная  машина по управлению экономикой, возникшая в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства. Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных, ресурсных, национальных и иных особенностей.