Ресурсы муниципального хозяйства

ГЛАВА 1.УПРАВЛЕНИЕ РЕСУРСАМИ КАК  ОСНОВА

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

 

1.1.Организационно-финансовые аспекты  управления 

экономическим развитием муниципального образования

 

Переход от плановой экономики к  экономике рыночного типа является процессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития одновременно города и государства. Вероятно, любая реформа должна начинаться с создания определенной, минимальной, правовой базы. Однако, в области городского самоуправления отсутствует устойчивая основа финансового федерального и регионального законодательства. Как следствие, на местном уровне нет еди­ного понимания сущности и предназначения финансовых отношений с государством. Все вопросы финансовой деятельности муниципальных образований, на сегодняшний день, рассматриваются в аспекте построения в России федеративного государства с учетом самостоятельности органов местного самоуправления. Таким образом, оно занимает особое положение в механизме управления страной. В статье 12 Конституции говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует то, что местное самоуправление выступает в качестве конституционной основы нынешнего государственного строя. Кроме 12 статьи, порядка двадцати норм закрепляют организационные, материальные, финансовые и экономические основы самоуправления[1].

 

Законодательное закрепление институтов местного самоуправления, являясь одним из признаков гражданского общества, позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу развития института муниципалитетов и всего государства в целом. Наивысшие ценности муниципального самоуправления нашли свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г[2].

 

 Сутью Хартии является право  населения самостоятельно и, что  важно, под свою ответственность  решать вопросы местного значения. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ самоуправление действует в городских, сельских поселениях и на других территориях, поэтому говорить о муниципальном образовании как о субъекте финансового права означает говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, не являются структурным элементом государственной системы. Поэтому в бюджетной сфере выделяется особый круг вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность, прежде всего, перед избравшим их населением. Однако, это не означает полной функциональной изоляции и независимости местных финансов от государства. Теоретически, данное разграничение должно составлять важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека с интересами субъектов РФ и всего государства в целом.

 

Территориальные субъекты финансового  права действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных  государственных программ, включены в общую правовую систему государства.

 

Согласно «Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»[3] в системе управления государством и обществом местное самоуправление реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов населения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Положенная в основу Европейской хартии местного самоуправления тесная взаимосвязь государственной и местной власти имеет большое значение для обоснования влияния федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований и оказывает влияние на соотношение бюджетной компетенции государства и муниципалитетов, порядок разграничения доходов и расходов между государственными и местными бюджетами, правовое регулирование муниципальной бюджетной деятельности. Помимо этого, модель построения муниципальных образований и всей системы самоуправления в России не подходит ни к одной теоретически разработанной концепции. Вероятно, это связано со стремлением отойти от системы функционирования местного самоуправления в рамках государственных структур[4]. 

 

Муниципальная власть в нашей стране все еще обладает рядом признаков, присущих государственной. В их числе  установление и сбор налогов, самостоятельное формирование бюджета. Вероятно, дальнейшее упразднение этих признаков (функций) добавит к реальной слабости муниципалитетов еще и слабость финансово-правовую. Таким образом, при всем демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в сфере финансовой деятельности, самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в системе отношений публичной власти в границах Российской Федерации как единого государства.

 

В финансовой деятельности муниципальных образований присутствует значительные особенности, характерные лишь федеративным государствам. Прежде всего, они проявляются в способах взаимоотношений государства и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений. Предполагается, что федеративное устройство государства гарантирует муниципальным образованиям более существенную финансовую основу и предоставляет право на самостоятельное решение вопросов их финансовой компетенции. Это, в первую очередь, связано с тем, что возникает двухзвенность разграничения полномочий: сначала между субъектами Федерации, затем между субъектами и муниципальными образованиями. В некоторых случаях, происходит дальнейшее увеличение количество таких звеньев – самоуправление в рамках города, округа и, лишь потом, района. В этом случае происходит «сваливание» обязанностей на нижестоящие уровни, при сохранении финансово-экономической базы на вышестоящих. Именно это является основной проблемой местного самоуправления в России даже при отсутствии в нем нескольких уровней.

 

Местное самоуправление представляет собой прямое продолжение государственного управления делами общества и является его завершением в смысле реализации задач, стоящих перед обществом  и каждым его структурным образованием[5].

 

 Особенности деятельности муниципальных  образований в России как федеративном  государстве учтены и зафиксированы  Федеральным Законом РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации», устанавливающим полномочия  органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления  и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

 

     В Российской Федерации  существует не только национально-государственное  деление в рамках Федерации, но и деление местного самоуправления на несколько уровней, особенно в крупных городах. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «муниципальное образование  - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения»[6].

 

 Гражданский кодекс РФ также  оперирует термином «муниципальное  образование». Статьи 124, 125 и 126 ГК  РФ признают муниципальные образования субъектами гражданского права и регулируют порядок их участия в гражданско-правовом обороте. Статьи 212 и 215 закрепляют за муниципальным образованием право муниципальной собственности, ст. 279 определяет порядок выкупа земельного участка муниципального образования для своих потребностей. Таким образом, можно говорить о наличии у города необходимых признаков муниципального образования. Однако, помимо установления понятия «город» необходимо определить, чем, собственно, он является и насколько правомерно и целесообразно деление городского самоуправления на более мелкое[7].

 

Согласно Советскому энциклопедическому словарю городом считается населенный пункт, достигший определенной людности (критерий которой различен, обычно не менее 2-5 тыс. жителей) и выполняющий преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные и административно-политические функции. Некоторые ученые понимают под городом населенный пункт, большинство жителей которого не занимаются сельским хозяйством. Таким образом, функции города обусловлены задачами развития промышленности и обслуживания прилегающей территории. Вероятно, подобное определение города является исторически правильным и сохраняется некоторую историческую преемственность. Особый статус имеет г. Москва как столица государства.  По административному устройству города областного значения подразделяются на являющиеся административными центрами районов и областей и не являющиеся таковыми. Административные центры — это, как правило, крупные города, развитые в промышленном и социально-культурном отношении.

 

Города областного значения можно  подразделить на имеющие и не имеющие  районного деления. Наличие районного  деления связано с большой  численностью городского населения, обширной территорией и состоянием городского хозяйства. Наиболее актуальными являются проблемы правового статуса городов, особенно городов областного значения. Анализ действующего законодательства позволяет подразделить правовой статус городов на общий, специальный (например, города пограничной зоны, курортные города, поселки городского типа и т.д.) и индивидуальный статус конкретного города.

 

Город областного значения в качестве объекта социального управления представляет собой сложную социально-экономическую  систему, совокупность различных, но органически  взаимосвязанных объектов, управляемых разными субъектами.

 

Принятие Конституции РФ 1993 г. наметило тенденцию серьезного влияния города на политическую и экономическую  жизнь в стране, что требует  комплексного рассмотрения всех сторон его деятельности. Административно-территориальная единица представляет собой не только географическое, но и политическое образование, основу которого составляет население. Именно население, формируя органы власти и местного самоуправления, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права.

 

Деятельность города носит публичный  характер, выражая общезначимые интересы местного сообщества и всего государства  в целом.

 

Таким образом, в современных условиях развития РФ, город, переходящий к  рыночным отношениям, будет представлять собой звено государственного устройства, как элемент местного самоуправления. Фактически, появляется представительство городов на государственном уровне, подобно представительству населения в органах законодательной власти. В этом случае, отношения «государство-город» прекращают носить императивный характер со строго заданным вектором власти.

 

Решение вопросов финансовой деятельности в соответствии с особенностями  городских органов власти.

 

Особенностью власти городского самоуправления, в отличие от государственной власти, является отсутствие ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Последняя вообще отсутствует как элемент власти на уровне местного сообщества, т.е. отсутствует, в принципе, какое-либо подчинение судей органам местного самоуправления. Разделение же властей на муниципальном уровне может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения.

 

В соответствии с природой местных  органов власти решаются и конкретные вопросы финансовой деятельности. Таким  образом, местные органы власти одновременно решают несколько задач: обеспечение  нормального функционирования объектов, обеспечивающих потребности населения и создание экономической основы для своей деятельности.

 

Самоуправление на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается на солидную финансовую и экономическую основу, а реальной властью обладает лишь тот орган, который располагает ресурсами. При этом, интересно заметить, что передача государственными органами определенных полномочий по решению тех или иных вопросов требует передачи соответствующего финансово-экономического обеспечения муниципалитетов. Однако, реализация задач городского самоуправления требует высокой степени самостоятельности финансовой и экономической базы.

 

      Экономическая основа  местного самоуправления определяется  статьей 49 ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в РФ» № 131-ФЗ от 6.10.2003 г : экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.[8]

 

      В соответствии  со ст. 50 ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  в собственности муниципальных  образований может находиться  различное имущество, во многом  зависимое от уровня муниципального образования.

 

       В собственности  муниципальных образований может  находиться[9] :

 

1) имущество, предназначенное для  решения установленных Федеральным  законом вопросов местного значения;

 

2) имущество, предназначенное для  осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

 

3) имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

 

2. В собственности поселений могут находиться[10]:

 

1) имущество, предназначенное для  электро-, тепло-, газо-  и водоснабжения  населения, водоотведения, снабжения  населения топливом, для освещения  улиц населенных пунктов поселения;

 

2) автомобильные дороги общего  пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;