Становление и развитие института муниципальной службы в дореволюционный период

Накануне Февральской  революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей¹⁷.

Жизнеспособность земства  обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось  во многих аспектах: в избрании руководящих  органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета. После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г¹⁸.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное  самоуправление предусматривает децентрализацию  власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а  идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное¹⁹.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно  выделить основные принципы, которые  являются особенностью российской муниципальной  школы:

-принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

-принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

-принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра)²⁰.

К сожалению, накопленный  до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти²¹.

 

 

 

Глава 2. Местное самоуправление в советский период.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая  система власти, по которой все  представительные органы входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата²².

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало  свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов²³.

Но в большинстве они  опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и  структуру²⁴.

К концу декабря 1917 г. отношение  нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов  местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с  левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов  в губернских и уездных центрах  они немедленно приступали к организации  Советов в волостях и селах.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом²⁵:

-проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

-принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

-разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской  деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных  Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства²⁶.

Самостоятельная хозяйственная  деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных  городских бюджетов. С развитием  товарно-денежных отношений у местных  Советов появляются средства для  формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 60—80 г. XX в. в СССР было принято  немало постановлений, посвященных  проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др²⁷.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права  Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и  структурными механизмами, и эти  нововведения обрекались на декларативность²⁸.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в  Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1997 г. местные  Советы должны были руководить на своей  территории государственным, хозяйственным  и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и  социального развития и местный  бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны²⁹.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и  социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением  законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования  трудовых ресурсов, производства товаров  народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения³⁰.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

-избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

-образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий³¹.

Внимание к проблемам  самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно  экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это  самостоятельный уровень осуществления  народом конституционно принадлежащей  ему власти, что демократическое  устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти³².

Первым практическим шагом  на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»³³.

Согласно Закону система  местного самоуправления включала в  себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей)³⁴.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Местное самоуправление России в переходный и современный периоды.

 Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».³⁵ Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года³⁶.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления  в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись  выборные и другие органы местного  самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления³⁷.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов  местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских  поселениях с населением до 5 тыс.  человек местное самоуправление  могло осуществляться непосредственно  населением через собрания, сходы  и выборным главой местного  самоуправления, который периодически  отчитывается перед собранием,  сходом. В иных населенных пунктах  (городах, городских, сельских  поселениях и др.) предусматривалось  создание представительных коллегиальных  органов местного самоуправления  и главы местного самоуправления³⁸.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек  глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался  населением³⁹;

3) выборный представительный  орган местного самоуправления  работал, как правило, на непостоянной  основе и созывался на свои  заседания соответствующим главой  местного самоуправления. При этом  решения выборного представительного  органа подписывались главой  местного самоуправления.

В компетенцию выборного  представительного органа местного самоуправления входило: утверждение  местного бюджета и отчета о его  исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению  и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы  развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью  главы местного самоуправления⁴⁰;

4) в компетенцию главы  местного самоуправления входило:  управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами  муниципальной собственности, разработка  местного бюджета, обеспечение  его исполнения, а также выполнение  иных исполнительно-распорядительных  функций. Причем данные функции  глава местного самоуправления  осуществлял непосредственно или  через образуемые им органы;

6) органы местного самоуправления  наделялись правом самостоятельно  определять структуру местного  самоуправления⁴¹.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение  местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная  обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю⁴².

После принятия новой Конституции  Российской Федерации Президентом  России в целях дальнейшего осуществления  реформы местного самоуправления, обеспечения  его государственной поддержки  был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁴³.

Данным Указом было:

-установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

-разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

-установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

-установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;