Теоретические аспекты эффективности муниципального управления

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления.

Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью [7].

В работе [8] рассматривается возможность оценки эффективности системы муниципального управления на основе следующих методов:

Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.

Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле (1):

Эц = Кув x Куж x Кунпч (1)

Эц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

Кув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

Куж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

Кунпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.

Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.

Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также исследователи выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления [9], основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативных подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. Так, Волкова М. А. [9] в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов

Дубровина Н. А. [10] предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

В то же время необходимо отметить, что индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы [11].

Авторы работы [12] считают, что в теории управления выделяют несколько моделей эффективности:системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации [12].

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования. Дальнейшее развитие методик оценки эффективности органов муниципального самоуправления связано, как представляется авторам, с определением целей оценки (например, на основе стратегических программам развития, принятых на государственном уровне, такими как Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 г.), а также основных принципов проведения оценки для выбора оптимального числа значимых показателей и наиболее рационального алгоритма их агрегирования.

 

 

Глава 2 Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Приморском крае

2.1 Анализ и оценка действующей методики

 

Оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления в Приморском крае проводит департамент экономики. Данный департамент рассчитывает рейтинг муниципальных районов. При расчёте применяются во внимание 10 направлений:

1. экономическое развитие;
2. доходы населения и здоровье;
3. дошкольное и дополнительное образование;
4. общее образование;
5. физическая культура и спорт;
6. жилищно-коммунальное хозяйство;
7. доступность и качество жилья;
8. культура;
9. организация муниципального управления.

Такая оценка проводится с 2008года. В заключении оценки отбираются

3 района и два города, которые признаются лидерами. Все  результаты принимаются к публикованию в докладе «Сводный доклад края о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Из доклада за 2013 год:

Лидирующие позиции среди городов при оценке общего уровня эффективности деятельности органов самоуправления занимают город Владивосток – 0,63 балла и городской округ Большой Камень – 0,61 балл.

Лидирующие позиции среди муниципальных округов занимают Ковалеровский район – 0,66 балла, Черниговский район – 0,61 балла и Спасский район – 0,58 балла. [9].

Проведенная оценка позволяет увидеть, насколько органы местного самоуправления исполняют свои обязанности, а также проследить как за год изменилось качество жизни в районах Приморья. Эти данные впоследствии учитываются при составлении программы развития муниципальных районов. [9].

Важным направлением анализа является определение показателей социально-экономического развития региона в целом. Перечень показателей экономического развития региона, применяемы органами Приморского края:

• Доля автомобильных асфальтированных дорог, гдн произведен капитальный либо текущий ремонт
• Доля автомобильных асфальтированных дорог, которые переданы на обслуживание государственным организациям на основе договора свыше 3 лет
• Доля автомобильных асфальтированных дорог в общей протяженности дорог
• Доля населения, которое проживает далеко от центра городского округа и не имеет автобусного сообщения с ним к общей численности муниципального района
• Доля субъектов малого предпринимательства
• Доля численности рабочих на малых предприятиях в общей численности работников всех предприятий Приморья
• Доля земельных участков, предоставленных для строительства в общей площади земельных участков района
• Доля участков, налогооблагаемых земельным налогом в общей площади земельных участков района
• Средняя продолжительность дней с даты предоставления земли для строительства до дня получения разрешения на него
• Доля земельных участков, которые были предоставлены на строительство, но не получили разрешение на ввод в эксплуатацию – жилищное строительство в течении 3 лет, капитальное – 5 лет
• Доля сельскохозяйственных организаций, получающим прибыль от общей доли всех  сельскохозяйственных организаций
• Доля фактического использования земель под сельскохозяйственные угодья в общей площади таких земель

Выделим существенные недостатки методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Приморского края:

1. Практически все показатели, применяемые в данной методике, являются абсолютными.

Абсолютные величины, используемые в методике, не могут отражать индивидуальные особенности субъектов Приморского края, и как следствие, затрудняют объективную оценку социально-экономического развития субъекта. Так как малейшее изменение в управлении регионом для одного из них более существенно, чем для другого. (города значительно отличаются от муниципальных районов по таким критерием как – численность населения, площадь территории, природные ресурсы.)

2. Представленные показатели в методике не отражают затрат, а под эффективностью понимается отношение результата к затратам. Эти показатели могут применятся только для анализа действий власти в достижении плана этих показателей, которые устанавливаются в конце года на следующий год.

Увеличение значения показателей может происходить за счет экстенсивного влияния (более грамотного и эффективного руководства местной власти при расходовании денежных средств), а также за счет интенсивного (увеличение расходов бюджета). Отсутствие связи между значениями показателей и количеством бюджетных средств, затраченных для их достижения, препятствует грамотной и объективной оценке, за счет чего изменяется значение показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления.

2.2 Предлагаемая  методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

 

 

Методика оценки эффективности управления органов муниципальных районов Приморского края, применяется, как и для городских округов, так и для муниципальных районов. Все предлагаемые изменения в методике, их расчеты произведены на основании данных Администрации Приморского края. Все показатели оценки эффективности управления органов самоуправления городских округов 2012-2013 годов представлены в приложении 1

Выявленные недостатки применяемой методики оценки эффективности действий органов самоуправления, позволяют сделать вывод: данная методика не позволяет сделать реальную оценку действиям органов власти для экономического развития региона.

В ходе анализа методики

 

 

Однако в ходе исследования были разработаны следующие способы устранения этих недостатков. Так, для нивелирования влияния эффекта масштабов при использовании абсолютных величин необходимо учитывать не конкретное значение показателя для каждого городского округа, а темп его прироста. Данные расчетов темпов прироста показателей экономического развития городских округов Приморского края представлены в приложении 2.