Понятие налоговой системы

• 1.1. ПОНЯТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ЕЕ ЭЛЕМЕНТОВ

Современная российская налоговая  система начала складываться на рубеже 1991-1992 гг., в период политического  противостояния, кардинальных экономических  преобразований и перехода к рыночным отношениям. Отсутствие опыта правового  регулирования реальных налоговых  отношений, сжатые сроки, отпущенные на разработку законодательства, экономический  и социальный кризис в стране - все  эти факторы непосредственно  повлияли на ее становление.

Законодательные основы ныне действующей  налоговой системы России были заложены в 1992 г., когда был принят большой  пакет законов РФ об отдельных  видах налогов. За прошедшие годы было много отдельных частных  изменений, но основные принципы сохраняются. Первые попытки перейти к налоговой  системе, отказавшись от порочной практики установления дифференцированных платежей из прибыли предприятий в бюджет, были сделаны еще во второй половине 1990-1991 гг. в рамках союзного государства. Но плохо подготовленные половинчатые шаги в этом направлении были заменены с 1992 г. более стройной структурой российского  налогового законодательства. Общие  принципы построения налоговой системы, налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи были определены Законом  РФ от 27 декабря 1991 г "Об основах налоговой  системы, в Российской Федерации" Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 " Об основах  налоговой системы, в Российской Федерации " (с изм. и доп., вступившими  в силу с 01.01.2004) // "Ведомости СНД  и ВС РФ". - 1992. - № 11.- ст. 527..

Данный Закон РФ определил общие, наиболее существенные положения налогового права в едином нормативном акте, а именно: принципы построения налоговой  системы Российской Федерации и  ее содержание, т.е. перечень налогов, их классификацию, порядок установления налогов; обязанности и права  налогоплательщиков, их ответственность; полномочия налоговых органов и  их должностных лиц; обязанности  банков и их должностных лиц в  области налогообложения. Однако дальнейшее развитие налогового законодательства не обеспечило системного подхода к  проблеме налогов в Российской Федерации. Так, в ч. 1 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) вообще не упоминается понятие «налоговая система», а все статьи Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», которые давали определение налоговой системы, определяли ее структуру, т.е. закладывали основы системного подхода к формированию сложной государственной структуры как системы, в последующем были отменены.

В данной работе предлагается налоговая  система, разработанная исходя из федеральных  законов и из правоохранительной практики. Прежде всего, дадим определение - налоговой системе. Если исходить из значения налоговой системы для  рыночной экономики, корректно утверждать, что налоговая система - это государственная  система мер политического, экономического, административного, правового характера, направленная на исполнение доходной части бюджета, а также стимулирования роста внутреннего валового продукта (ВВП).

В более узком значении, подразумевающем  ее внутреннее содержание, налоговая  система представляет собой совокупность предусмотренных налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения или отмены, уплаты и  применения мер по обеспечению их уплаты, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности  и мер ответственности за нарушение  налогового законодательства. см: ПансковВ.Г. О налоговой системе России// «Федеральный справочник» http://www.mediatext.ru/docs/12782

По нашему мнению налоговая система  включает в себя шесть взаимосвязанных  элементов: 1) Налоговые органы; 2) Налоговое  законодательство; 3) Налоги; 4) Пошлины; 5) Сборы; 6) Другие платежи.

Под налоговыми органами понимаются органы, участвующие в налоговых  правоотношениях и обеспечивающие взимание налогов с налогоплательщиков. В соответствии с Конституцией РФ "Каждый обязан платить законно  установленные налоги и сборы'' (Статья 57). Однако налогоплательщики не всегда добросовестно выполняют свои обязанности  перед государством, допускают различные  нарушения налогового законодательства - от несвоевременного внесения в соответствующий  бюджет налогов до умышленного уклонения  от их уплаты. Поэтому в любом  государстве любой общественно-экономической  формации создается определенная система  учета налогоплательщиков и контроля за полнотой и своевременностью уплаты ими начисленных налогов и  обязательных платежей. В Российской Федерации эту функцию выполняют  налоговые органы РФ. Их правовое положение  определено Законом РФ «О налоговых  органах Российской Федерации» Закон  РФ от 21 марта 1991 г. № 943-I "О налоговых  органах Российской Федерации" (c изм. и доп. на 29 мая 2002 г.) // Ведомости  Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ от 11 апреля 1991 г. - № 15. - ст. 492, НК РФ, и рядом других нормативно-правовых актов. Так, согласно ст. 30 НК РФ - налоговыми органами в РФ являются Министерство РФ по налогам и сборам и его  подразделения в РФ. В случаях, предусмотренных законодательством  РФ, полномочиями налоговых органов  обладают таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов.

Второй элемент налоговой системы - налоговое законодательство. Традиционно  в советской теории государства  и права понятием «законодательство» охватывались акты различных государственных  органов, в том числе органов  исполнительной власти, имевшие нормативный  характер. Однако принципиальная концепция, лежащая в основе формирования налогового законодательства России,-создание системы  законов о налогах прямого  действия, исключающей издание конкретизирующих и развивающих их подзаконных  актов. Именно законодательная основа налогов, исключающая возможность  неоднозначного толкования тех или  иных положений, создает необходимые  условия для подлинной защиты прав налогоплательщиков.

Конституция РФ не допускает взимания налога или сбора на основе указа, постановления, распоряжения или другого  акта органа исполнительной власти. На этих конституционных положениях базируется и НК РФ. Cогласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части  первой НК РФ понятие «законодательство  о налогах и сборах» охватывает, во-первых, законодательство РФ о налогах  и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с  ним федеральных законов; во-вторых - законодательство субъектов РФ о  налогах и сборах, которое состоит  из законов и иных нормативных  правовых актов о налогах и  сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления. Таким образом, акты органов исполнительной власти не составляют законодательства о налогах и сборах.

В действительности налоговые отношения  регулируются не только законами, но и  подзаконными актами. Однако необходимо учитывать, что только закон налагает на налогоплательщика соответствующие  обязанности. Поэтому федеральные  органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных  внебюджетных фондов издают нормативные  правовые акты по вопросам, связанным  с налогообложением и сборами, только в случаях, предусмотренных законодательством  о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять  законодательство о налогах и  сборах (ст. 4 части первой НК РФ).

Таким образом, налоговое законодательство - совокупность норм, содержащихся в  законах РФ и принятых на их основе законах субъектов РФ, актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих  систему налогов и сборов, общие  принципы налогообложения и сборов, основания возникновения, изменения  и прекращения отношений собственников  и государства по уплате налогов  и сборов, формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушения  налоговых обязательств.

Следующий элемент - налоги. Формирование доходов федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, а  также местных бюджетов осуществляется за счет трех основных видов источников - налогов, неналоговых доходов и  прочих доходов. При этом определяющим и главным доходным источником, являются налоговые поступления, удельный вес  которых в консолидированном  бюджете России за все годы проводимых экономических реформ, не был ниже 82-83% всех государственных доходов  См: Пансков В.Г. О налоговой системе России// «Федеральный справочник» http://www.mediatext.ru/docs/12782. Кроме налогов в федеральный бюджет поступают доходы от государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности, прочие неналоговые доходы.

Итак, в ряду государственных доходов  налогам принадлежит важнейшее  место. Законодательное определение  налога дано в ст. 8 части первой НК РФ. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и  физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях  финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных  образований.

Налоги выражают обязанности юридических  и физических лиц, получающих доходы, участвовать в формировании финансовых ресурсов государства. Являясь инструментом перераспределения, налоги призваны гасить возникающие сбои в системе распределения  и стимулировать (или сдерживать) людей в развитии той или иной формы деятельности. Поэтому налоги выступают важнейшим звеном финансовой политики государства в современных  условиях. Главные принципы налогообложения - это равномерность и определенность. Равномерность- это единый подход государства  к налогоплательщикам с точки  зрения всеобщности, единства правил, а так же равной степени убытка, который понесет налогоплательщик. Сущность определенности состоит в  том, что порядок налогообложения  устанавливается заранее законом, так что размер и срок уплаты налога известен заблаговременно. Государство  так же определяет меры взыскания  за невыполнение данного закона.

Денежные средства, вносимые в виде налогов, не имеют целевого назначения. Они поступают в бюджет и используются на нужды государства. Государство  не предоставляет налогоплательщику  какой-либо эквивалент за вносимые в  бюджет средства. Безвозмездность налоговых  платежей является одной из черт составляющих их юридическую характеристику.

Внутреннее содержание налогов  проявляется через их функции. Налоги выполняют четыре важнейшие функции:

1) Обеспечение финансирования государственных  расходов (фискальная функция);

2) Государственное регулирование  экономики (регулирующая функция);

3) Поддержание социального равновесия  путем изменения соотношения  между доходами отдельных социальных  групп с целью сглаживания  неравенства между ними (социальная  функция);

4) Стимулирующая функция. См: Налоги  и налогообложение. Энциклопедический  словарь. /Под ред. Толкушина А.В. - М: Юристъ. 2006.

Во всех государствах, налоги в  первую очередь выполняют фискальную функцию - изъятие части доходов  предприятий и граждан для  содержания государственного аппарата, обороны станы и той части  непроизводственной сферы, которая  не имеет собственных источников до-ходов (библиотеки, архивы и др.), либо они недо-статочны для обеспечения  должного уровня развития -фундаментальная  наука, театры, музеи и многие учебные  заведения и т. п.

Важную роль играет функция, без  которой в экономике, базирующейся на товарно-денежных отношениях, нельзя обойтись - регулирующая. Рыночная экономика  в развитых странах - это регулируемая экономика. Развитие рыночной экономики  регулируется финансово-экономическими методами - путем применения отлаженной системы налогообложения, маневрирования ссудным капиталом и процентными ставками, выделения из бюджета капитальных вложений и дотаций и т. п. Центральное место в этом комплексе экономических методов занимают налоги. Маневрируя налоговыми ставками, льготами и штрафами, изменяя условия налогообложения, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей, способствует решению актуальных для общества проблем.

Социальная или перераспределительная  функция налогов. Посредством налогов  в государственном бюджете концентрируются  средства, направляемые затем на решение  народнохозяйственных проблем, как  производственных, так и социальных, финансирование крупных межотраслевых, комплексных целевых программ - научно-технических, экономических и т.п. С помощью  налогов государство перераспределяет часть прибыли предприятий и  предпринимателей, доходов граждан, направляя ее на развитие производственной и социальной инфраструктуры, на инвестиции в капиталоемкие и фондоемкие отрасли с длительными сроками окупаемости затрат (железные дороги, добывающие отрасли и др.). Соответствующим образом построенная налоговая система позволяет придать рыночной экономике социальную направленность. Это достигается путем установления прогрессивных ставок налогообложения, направления значительной части бюджета средств на социальные нужды населения, полного или частичного освобождения от налогов граждан, нуждающихся в социальной защите.

Последняя функция налогов - стимулирующая. С помощью налогов, льгот и  санкций государство стимулирует  технический прогресс, увеличение числа  рабочих мест, капитальные вложения в расширение производства и др. Действительно, грамотно организованная налоговая система предполагает взимание налогов только со средств, идущих на потребление. А средства, вкладываемые в развитие производства, освобождаются от налогообложения  полностью или частично. У нас  в России это правило чаще не выполняется. Стимулирование технического прогресса  с помощью налогов проявляется, прежде всего, в том, что сумма  прибыли, направленная на техническое  перевооружение, реконструкцию, расширение производства товаров народного  потребления, оборудование для производства продуктов питания и ряда других освобождается от налогообложения. Эта льгота, конечно, очень существенная. Во многих развитых странах освобождаются  от налогообложения затраты на научно-исследовательские  и опытно-конструкторские работы. Так, в Германии указанные затраты  включаются в себестоимость продукции  и тем самым автоматически  освобождаются от налогов. В других странах эти затраты полностью  или частично исключаются из облагаемой налогом прибыли.