Проблема нецелевого использования бюджетных средств и пути их решения

Большинство юристов  рассматривают финансовое право  как самостоятельную отрасль российского права, а бюджетное право - его правовым институтом или разделом. Например, О. Н. Горбунова отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс. Этого же мнения придерживалась Л. К. Воронова.[8]

Система законодательства и система права, как известно, не являются застывшими, они находятся  в постоянном изменении в связи с быстрым поступательным развитием общественных отношений. Некоторые правовые институты преобразуются в подотрасли, а подотрасли - в отрасли. Все это в полной мере относится к системе бюджетного законодательства.

В настоящее время  общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. Бюджетное законодательство, кроме того, состоит из Бюджетного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В юридической литературе подвергались критике ст. 2 БК РФ (о структуре бюджетного законодательства) и ст. 3 того же кодекса (о правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) как якобы противоречащие Конституции Российской Федерации. В действительности же здесь противоречия нет, ибо каждую статью Бюджетного кодекса Российской Федерации следует понимать с учетом норм бюджетного права и всего российского законодательства. Так, пункты 1 и 2 ст. 3 БК РФ необходимо применять к федеральным правовым нормативным актам, а не к актам субъектов Федерации и местного самоуправления.[8]

Структура бюджетного законодательства, определенная ст. 2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

На федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы  федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.[1]

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией их, возможно, заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.[12]

2.2 Нарушения бюджетной дисциплины, причины нарушений

Бюджетная дисциплина - обязательный для всех участников бюджетного процесса порядок выполнения возложенных на них полномочий по надлежащему исполнению установленных бюджетным законодательством правил составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.[9]

В Бюджетном кодексе  РФ разграничены права и обязанности  участников бюджетного процесса. Несоблюдение бюджетной дисциплины означает совершение бюджетных правонарушений. Например, при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

 Нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения – некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью применения финансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).[8]

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового  правонарушения) – это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Каждое бюджетное правонарушение имеет свой состав. Состав бюджетного правонарушения – это совокупность предусмотренных нормами права элементов, при наличии которых деяние признается бюджетным правонарушением, являющимся основанием для применения к виновному мер юридической ответственности.

Элементами бюджетного правонарушения являются:

• Субъект бюджетного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого юридической ответственности .
• Объектом бюджетного правонарушения (то есть то, на что оно посягает) является установленный правопорядок в сфере бюджетной деятельности.

В более конкретном виде (то есть применительно к конкретным видам бюджетных правонарушений) объектом бюджетного правонарушения, например, выступают: нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; непредставление или несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением и т. д.

Субъективная сторона  бюджетного правонарушения – это  психическое отношение правонарушителя  к совершенному им деянию и его  последствиям и выражается в виновности правонарушителя. Вина может быть умышленной и неосторожной. Соответственно этому бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности, о чем уже было сказано выше при рассмотрении признаков этого правонарушения. «Невиновных» бюджетных правонарушений существовать не может. Отсутствие вины в деяниях лица, не выполнившую бюджетную обязанность, свидетельствует об отсутствии самого правонарушения, что исключает юридическую ответственность такого лица.

Объективная сторона  бюджетного правонарушения – признаки, характеризующие внешний акт противоправного деяния. Оно может совершиться в форме действия (например, нецелевое использование бюджетных средств) или бездействия (например, неперечисление бюджетных средств их получателям).

Каждый элемент бюджетного правонарушения, предусмотренный нормами права, является обязательным: при отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением, что исключает применение мер юридической ответственности к лицу, совершившему это деяние.[10]

Ответственность за финансовые правонарушения в бюджетной сфере предусмотрена бюджетным кодексом Российской Федерации. Принятие бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления правовых основ правопорядка и условий привлечения к ответственности за нарушение  бюджетного законодательства на определенном этапе сыграло важную роль. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отражена в четвертой части (ст.ст. 281-306) бюджетного кодекса. «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». [11]

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает  и основания применения мер принуждения  за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

К числу таких оснований относится:

• нецелевое использование бюджетных средств

• изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации

• невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока

• изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе

• Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов, (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.[10]

Общественная  опасность бюджетного правонарушения состоит в причинении вреда (или угрозе причинения вреда) отношениям, возникающим в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Так, например: если предоставленный бюджетный кредит не возвращен в установленные соглашением о предоставлении кредита сроки, в отношении получателей бюджетных средств устанавливается ответственность за несвоевременный возврат указанных средств. Данная ответственность предусматривается ст. 290 БК РФ, согласно которой невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей организаций - получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки. [5]

Невозврат бюджетных  средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. По данному факту существует обширная судебная практика. Рассмотрим решения, касающиеся нарушений сроков погашения кредитов. ФАС ДО в Постановлении от 05.02.2008 N Ф03-А73/07-1/6292 рассмотрел кассационную жалобу муниципального финансового департамента на решение арбитражного суда о признании действий департамента по безакцептному списанию долга по кредитному договору, а также взысканию пеней с краевого фонда обязательного медицинского страхования незаконными. Рассмотрев материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав представителей сторон на заседании, ФАС ДО не нашел оснований для отмены состоявшихся по делу решения и постановления в связи со следующим. Как видно из материалов дела и установлено судом, муниципальный орган по договору предоставил краевому фонду обязательного медицинского страхования бюджетный кредит на три месяца для погашения задолженности по выплате заработной платы работникам муниципальных учреждений здравоохранения. В связи с невозвратом кредита финансовый департамент выставил на счет краевого фонда обязательного медицинского страхования инкассовые поручения на безакцептное списание суммы основного долга и пени за несвоевременный возврат бюджетных средств. Руководствуясь ст. 286 АПК РФ, ст. 284.1, 290 БК РФ, принимая во внимание, что бюджет краевого фонда обязательного медицинского страхования входит в структуру бюджетной системы РФ, исходя из установленного ст. 239 БК РФ иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ, допускающего обращение взыскания на средства таких бюджетов только на основании судебного акта, суд правомерно удовлетворил требования краевого фонда о признании незаконными действий ответчика по безакцептному списанию пени за несвоевременный возврат бюджетного кредита и взыскал в пользу истца истребуемую сумму.

Помимо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, Бюджетным кодексом предусматривается ответственность и за несвоевременное перечисление (неперечисление) процентов за пользование указанными бюджетными средствами. Согласно ст. 291 БК РФ неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Обобщая судебную практику, отметим, что суды рассматривают заявления о взыскании процентов одновременно с выплатой основной суммы бюджетных средств, предоставленной на возмездной основе. ФАС МО в Постановлении от 28.05.2007 N КГ-А41/4609-07 рассмотрел кассационную жалобу Минфина на решение арбитражного суда об отмене решения Минфина о взыскании с организации процентов за пользование средствами федерального бюджета, начисленных по ставке 10% годовых по условиям п. 4 мирового соглашения, штрафных санкций (пени) за несвоевременную уплату процентов, предусмотренных п. 4 мирового соглашения, штрафных санкций (пени) за несвоевременный возврат основного долга в сроки, предусмотренные п. 1 мирового соглашения, а также штрафных санкций (пени) за несвоевременную уплату срочных процентов. Указанные требования основаны на ст. 290, 291 БК РФ и мотивированы нарушением ответчиком графика возврата задолженности и уплаты процентов по мировому соглашению между Минфином и организацией о погашении задолженности по договору в федеральный бюджет. Отказывая в удовлетворении искового заявления, арбитражный суд исходил из того, что взыскание неустойки в соответствии со ст. 290, 291 БК РФ возможно в рамках договорных отношений при невозврате или несвоевременном возврате бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Однако после заключения мирового соглашения при нарушении ответчиком его условий истец вправе взыскать долг и проценты в рамках исполнительного производства и начислить ответчику проценты по ст. 395 ГК РФ. Исследовав материалы дела в пределах, установленных ст. 286 АПК РФ, рассмотрев доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, ФАС МО пришел к выводу, что судебное решение подлежит отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение по следующим основаниям. Вывод арбитражного суда, что взыскание задолженности и применение мер ответственности к ответчику в случае нарушения условий мирового соглашения производится в порядке, определенном не БК РФ, а ГК РФ и иными законами РФ, является ошибочным. Суд не учел, что БК РФ является составной частью российского законодательства, как и названные правовые акты. Кроме того, в п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ответственность, предусмотренная ст. 290, 291 БК РФ, является по природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой. Согласно п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 08.10.1998 N 13/14 предусмотренная законом либо соглашением сторон обязанность должника уплачивать неустойку за просрочку исполнения денежного обязательства не препятствует кредитору во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами на основании ст. 395 ГК РФ. При этом кредитор вправе предъявить требование о применении одной из этих мер ответственности, что и было сделано истцом по настоящему делу. При таких обстоятельствах у арбитражного суда не имелось оснований для отказа во взыскании законной неустойки на основании ст. 290, 291 БК РФ по тому мотиву, что со стороны ответчика имело место неисполнение условий мирового соглашения, а не договора.[13]