Проблема нецелевого использования бюджетных средств и пути их решения

Решением судов первой и апелляционной инстанций требования были удовлетворены, и по кассационной жалобе Казначейства дело было передано на рассмотрение в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа.

Как установлено судом  и следует из материалов дела, на основании уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2007 год Учреждению выделены бюджетные средства на целевые расходы, в том числе 336300 руб. на расходы по коду бюджетной классификации 111030 "Оплата текущего ремонта зданий и сооружений" и 8286 руб. 14 коп. на расходы по коду 110600 "Оплата услуг связи".

В результате плановой ревизии  финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за период с 01.01.07 по 31.12.07, а также проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в период с 01.01.05 по 01.12.08 выявлено нецелевое использование Учреждением указанных сумм. По итогам ревизии составлен акт от 24.12.08, на основании которого Казначейство вынесло уведомление об уменьшении Учреждению бюджетных ассигнований N 10 на сумму 344586 руб. 14 коп.

Под нецелевым использованием бюджетных средств в статье 289 Кодекса понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

По мнению подателя жалобы, КРУ, работы по ремонту общежития, произведенные Учреждением, носят капитальный характер, поскольку производилась полная замена конструкции кровли. В связи с этим расходы по таким работам учитываются по коду бюджетной классификации 240310 "Капитальный ремонт жилого фонда". В то же время уведомлением о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2002 год бюджетных средств на данные расходы не выделено. Следовательно, расходование Учреждением 336300 руб. является нецелевым.

Как установлено судом, Учреждение заключило со строительной организацией договоры подряда от 22.07.07 и от 14.10.07 на выполнение работ по текущему ремонту кровли здания общежития, принадлежащего Учреждению. Сметами, составленными к указанным договорам, подтверждается расходование сумм именно на цели ремонта кровли здания.

Факт осуществления  работ по ремонту кровли КРУ не оспаривается. Достаточных доказательств нецелевого использования Учреждением бюджетных средств, выделенных по коду 111030 "Оплата текущего ремонта зданий и сооружений", КРУ не представило.

В связи с этим суд  сделал правомерный вывод, что спорные  денежные средства использованы в пределах лимитов бюджетных средств на цели, соответствующие правовым основаниям их получения.

Согласно оспариваемому  уведомлению бюджетные ассигнования по статье расходов "Оплата услуг связи" подлежат уменьшению на 8286 руб. 14 коп.

Казначейство и КРУ  считают, что указанные денежные средства использованы не по целевому назначению, так как произведены расходы на приобретение периодической печати для межрайонной транспортной прокуратуры.

Судом установлено, что 2531 руб. 80 коп. спорной суммы являются внебюджетными средствами. Это обстоятельство не оспаривается. Кроме того, квалификация названных платежей по статье расходов "Оплата услуг связи" является необоснованной.[13]

На практике часто встречаются различные вариации расходования средств, которые могут попадать или не попадать под имеющееся определение понятия нецелевого использования. Инспекторам Росфиннадзора при проведении контрольных мероприятий зачастую очень сложно правильно квалифицировать нарушение и на основе более или менее четких критериев обоснованно зафиксировать в акте проверки или ревизии случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Изучая эту проблему, Росфиннадзор на протяжении нескольких лет накапливает и анализирует существующую практику квалификации финансовых нарушений, применяемую в центральном аппарате и в территориальных управлениях, сопоставляет свои наработки с разъяснениями Минфина России.  
        В результате выработаны определенные общие критерии, принципы отнесения тех или иных случаев к нецелевому использованию средств, сделана подборка типовых случаев, примеров нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.  
        Статьей 38 Бюджетного кодекса закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.  
       Нецелевое использование, о котором говорится в статье 289 Бюджетного кодекса, является следствием нарушения принципов целевого характера бюджетных средств или принципа адресности. В свою очередь практика показала, что нарушения принципов целевого характера бюджетных средств являются следствием двух типов нарушений бюджетного законодательства.  
       Направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов (в том числе несанкционированное перемещение средств федерального бюджета по статьям экономической классификации).[11] 
       Как правило, нарушения условий получения бюджетных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, допускается главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, финансовыми и другими уполномоченными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то есть на этапах распределения и доведения бюджетных средств до их получателей.  
       Нарушения условий получения бюджетных средств, определенных сметой доходов и расходов, допускаются иными получателями бюджетных средств:

• при несанкционированном перемещении средств по статьям бюджетной классификации, когда средства, выделенные на цели, установленные одной конкретной позицией бюджетной классификации (вид расходов, статья и подстатья), направляются и используются на цели, предусмотренные другой позицией бюджетной классификации;
• при направлении и расходовании бюджетных средств по установленной в смете позиции бюджетной классификации, но с превышением предусмотренного объема средств;
• при направлении и расходовании бюджетных средств на цели, не предусмотренные сметой доходов и расходов, в том числе при оплате из средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов расходов, подлежащих финансированию за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.[12]

Как правило, нецелевое использование допускается в случаях, когда бюджетные средства направляются и используются без сметы доходов и расходов или при их отражении в смете, но при нарушении дополнительных условий, определенных указанными документами. Такие случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов наиболее часто встречаются при использовании субсидий и субвенций в субъектах РФ и муниципальных образованиях и, в частности, при использовании средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов.[7]

В настоящее время  из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ направляются субвенции и субсидии по десяткам направлений их целевого расходования. Особенно много средств направлено в рамках реализации национальных проектов. И уже сейчас видно, что имеются случаи их нецелевого использования. Перед Росфиннадзором поставлены задачи по выявлению таких случаев и принятию мер принуждения. Если по выполнению первой задачи существует ясность и определенность, то выполнение второй задачи затруднено из-за отсутствия механизма применения мер принуждения для организаций регионального и муниципального уровня, которые получают средства федерального бюджета от финансовых органов или иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Порядок бесспорного списания субвенций и субсидий из федерального бюджета, использованных не по целевому назначению, находится в стадии разработки, а сокращение лимитов бюджетных обязательств в этих случаях неприемлемо по причине того, что средства проходят через бюджет субъекта РФ, и их получатели не имеют лимитов на средства федерального бюджета.

Отдельные направления  расходования (особенно вводимые в  практику впервые) имеют недостаточную регламентацию, что приводит к случаям, когда получатели средств федерального бюджета, пользуясь "белыми пятнами" в порядке расходования средств, направляют их на решение задач, которые не были предусмотрены при их выделении.

Нецелевое использование  кредитных средств и бюджетных  ассигнований часто происходит в результате злоупотреблений или прямой корыстной заинтересованности должностных лиц (чаще всего - региональных органов управления). Последние, распределяя централизованные льготные кредиты, раздают их не тем, кому они адресованы, а за взятки нужным людям, иногда - своим замаскированным коммерческим структурам. Такая практика имеет место, в частности, при распределении бюджетных ассигнований, выделяемых на поддержку фермерства, других приоритетных социально-экономических программ, развитие конкретных регионов, свободных экономических зон.

Бюджетные средства, выделяемые в виде льготных целевых кредитов, присваиваются чаще всего по такой схеме. С ведома, а иногда и с явной корыстной заинтересованностью должностных лиц, уполномоченных распределять эти средства, они раздаются не по назначению, не на цели, на которые были выделены, по произвольной процентной ставке, без предварительного просчета экономического состояния коммерческой структуры - получателя кредита, без контроля за целевым расходованием и своевременным погашением кредита. В итоге бюджетные средства тратятся не на развитие региона, выполнение конкретных экономических программ, а используются для обогащения коммерческих структур и покровительствующих им должностных лиц.

Подводя итог можно выделить несколько направлений борьбы с  нецелевым использованием бюджетных средств:

• Совершенствование законотворческой и правоприменительной практики, особенно законодательства по вопросам применения административной, уголовной, финансовой ответственности.
• Создание методологической и методической базы, на основе которой государственные органы могли бы оперативно и в тесном взаимодействии реагировать на факты такого рода правонарушений.
• Проведение государственной политики в области профилактики правонарушений в сфере экономической деятельности, придания большей гласности деятельности государственных органов в борьбе с экономическими правонарушениями.

Заключение

В заключение можно отметить, что ни в одном законодательном акте не содержится определения – что точно следует понимать под «целевым использованием денежных средств», однако Бюджетный кодекс (в статье 289), Уголовный кодекс (в статье 285.1) и Кодекс об Административных правонарушениях (в статье 15.14) говорят об ответственности за «нецелевое использование бюджетных средств, которое выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. На сегодняшний день толкование данной нормы дано только в Инструкции «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 года № 35н.

До 2006 года в случаях нецелевого использования средств применялась единственная мера принуждения – блокировка расходов в виде сокращения лимитов бюджетных обязательств для получателя бюджетных средств. Совершенно логично, что в случаях различного рода переплат и перерасходов, сопровождающихся ущербом, нельзя было применять сокращение лимитов бюджетных обязательств для бюджетной организации, предусмотренное  при нецелевом использовании средств. Правильнее было  применять меры по возмещению ущерба  за счет взыскания средств с тех юридических или физических лиц, которые их получили неправомерно, либо с лиц, виновных в переплате, а не сокращать объем имеющихся в бюджетном учреждении средств на сумму нанесенного бюджетному учреждению ущерба.

Сейчас же в Бюджетном кодексе Российской Федерации содержится  норма, предусматривающая бесспорное взыскание сумм, использованных не по целевому назначению. При ее реализации в отношении переплат и перерасходов, сопровождающихся ущербом (в случае отнесения нарушений этого типа к нецелевому использованию средств), Росфиннадзор получил бы мощный рычаг воздействия на нарушителей, предусматривающий применение штрафных санкций, привлечение нарушителей к уголовной ответственности через правоохранительные органы и судебную систему, и не менее важно – получил бы возможность возмещения ущерба через взыскание (бесспорное списание) с юридических и физических лиц, к которым средства попали неправомерно, или с виновных лиц.

Пока же механизм бесспорного  взыскания не действует, поэтому Росфиннадзор в случаях выявления переплат и перерасходов, сопровождающихся нанесением ущерба, вынужден применять только те меры, которые предусмотрены законодательством:

- вынесение представления  о ненадлежащем исполнении бюджетного                    процесса;

-  направление руководителю организации, допустившей переплату или иное  расходование бюджетных средств, вследствие которого нанесен  материальный ущерб организации, предписания о возмещении средств путем взыскания с лиц, получивших средства неправомерно или с виновных лиц;

-          в случае невыполнения в срок законного предписания - привлечение к административной ответственности в соответствии  с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

-          направление материалов проверок в правоохранительные органы в случаях наличия признаков уголовно наказуемых деяний и (или) при непринятии мер по возмещению  ущерба;

-          направление представления и (или) материалов проверок в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, уполномоченные на принятие мер принуждения;