Конституція України про повноваження та взаємодію між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування

Характер відносин між різними гілками і рівнями влади, статусорганів державної влади і органів місцевого самоврядування визначається перш за все Конституцією України та діючим законодавством.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях:місцеві державні адміністрації (ст. 118, 119), які є місцевими органами виконавчої влади та місцеве самоврядування (ст. 140, 143) якпублічну владу територіальних громад [3]. Це – різні за своєю юридичною природою і, насамперед, за функціями і повноваженнямисистеми місцевої влади. Конституція України не допускає підмінимісцевого самоврядування державними адміністраціями. Однак напрактиці реалізація функцій і повноважень обох органів місцевоївлади породжує спірні питання щодо встановлення меж їх функційі повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо.

Основні засади взаємодії місцевих органів влади визначені вЗаконі України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Законі України “Про місцеві державніадміністрації” [4, 5]. Виходячиз потреби організації в Україні такої влади на місцях, яка здатназабезпечити необхідну єдність виконавчої влади та самостійністьорганів місцевого самоврядування, ці закони розмежовують повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевогосамоврядування. Однак розмежування не досить чітке. У двох законах 16 повноважень органів місцевого самоврядування та місцевихдержавних адміністрацій дублюються повністю і 12 – частково [7].Однією з причин такого становища є певна неузгодженість цихдвох законів. Нелогічним є існуючий стан, коли Закон України “Промісцеве самоврядування в Україні” містить власних повноваженьвиконавчих органів рад 67, а делегованих – аж 80. Повноваженняорганів місцевого самоврядування поділяються на власні, пов’язаніз вирішенням питань місцевого значення, та делеговані (переданідержавою), що стосуються здійснення програм загальнодержавногозначення [7 ].

Перелік повноважень територіальної громади та утворюванихнею органів, обласних та районних рад у цілому визначенийп.п.1, 2 ст. 143 Конституції України. На підставі Основногозакону України подальший розподіл повноважень територіальноїгромади та її органів здійснений Законом України «Про місцевесамоврядування в Україні», який поділяє ці права й обов’язки міжсуб’єктами їх здійснення: базового рівня – радами (ст. 25-26), їх виконавчими органами (ст.27–41), сільськими, селищними, міськимиголовами (ст.42), районними та обласними радами (ст.43) [3, 4 ].

Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст представляють обласні та районні ради, а вони, в свою чергу, делегуютьвелику кількість власних повноважень обласним та районним державним адміністраціям (ст.44).

У статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» подаються 17 груп повноважень районних і обласних рад делегованих місцевим державним адміністраціям. Крім цих повноважень обласні ради делегують обласним адміністраціям ще 6повноважень. Оскільки місцеві державні адміністрації здійснюютьповноваження, в яких відображаються спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, то законодавство України міститьпевні гарантії належної реалізації ними делегованих повноважень.

Відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,статтами 14, 29, 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують передвідповідними обласними та районними радами про реалізацію делегованих повноважень. За результатами звітів голови держадміністрації ради відповідно до п.п. 28, 30 ст.43 Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні» приймають рішення, яким дають оцінку роботи місцевої державної адміністрації, її посадовихосіб по здійсненню делегованих їм радами повноважень, включаючи прийняття рішення про недовіру голові відповідної державноїадміністрації або позбавлення делегованих повноважень місцевоїдержавної адміністрації, про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їхніх спільних інтересів, а також повноваження місцевих радта їх органів.

Таке положення не лише викликає певні протиріччя між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а і є сприятливим ґрунтомдля взаємодії представницької і виконавчої гілок влади на місцях, без якого неможливо якісно виконувати завдання щодо подальшого розвитку економіки та культури,соціального захисту населення, підвищення рівня життя громад.

Головними напрямками співпраці облради та облдержадміністрації є:

- участь депутатів та  керівників виконавчого апарату обласної ради в роботі колегій, нарад, семінарів, круглих столів, конференцій, які проводяться адміністрацією;

- участь керівників облдержадміністрації  в сесіях, засіданнях президії, постійних комісій облради;

- спільна робота депутатів  облради та керівників управлінь, відділів облдержадміністрації у підготовці проектів рішень, що вносяться на розгляд сесій, засіданьпрезидії, постійних комісій;

- надання методичної та  консультативної допомоги міським, селищним, сільським радам виконавчим апаратом обласної ради разом з облдержадміністрацією.

Основним інструментом, що забезпечує дієвість співпраці між обласною радоюта облдержадміністрацією є узгодження спільних дій. Це досягається координацієюроботи по плануванню діяльності на місяць, квартал, півроку та рік, що дає можливість узгодити позиції двох гілок влади уже на початковій стадії.Співпраця районних рад та райдержадміністрацій передбачає спільне проведення засідань колегій райдержадміністрацій та президій районних рад, єдиних днівінформування, щотижневих нарад-семінарів виконавчих апаратів райрад та райдержадміністрацій разом із сільськими, селищними головами, де розглядаються актуальні питання сьогодення. Все це дає можливість скоординувати роботу двох гілоквлади на місцях та оперативно приймати рішення, від яких залежить розвиток регіону.

Досвід багатьох областей України дає змогу виділити наступні організаційно-правові форми координаційної взаємодії органів місцевої влади:

1) утворення спеціальних  органів на паритетних началах  для реалізації спільнихпрограм, здійснення конкретних дій в певних сферах життєдіяльності території;

2) проведення координаційних  нарад (семінарів) за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування ;

3) проведення спільних  дій з комплексних питань і  планування з розподіломобов’язків  між учасниками їх реалізації;

4) проведення спільних  засідань колегій і президій та прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації та головою обласної(районної) ради;

5) складання аналітичних  оглядів спільної діяльності органів місцевого управління з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження;

6) існування спільних  ЗМІ (рубрик: - “Влада інформує” та ін.);

7) спільне проведення  масово-культурних заходів.

Таким чином, тісна співпраця місцевих державних та самоврядних органів, якправило, приносить позитивні наслідки, в результаті яких органи державної владизабезпечують умови, необхідні для нормальної діяльності органів місцевого самоврядування, а самоврядні структури виконують чимало функцій суто державногохарактеру.

Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню є досить поширеним явищем у сучасній як вітчизняній, так і зарубіжній практиці. Передбачено це і статтею 143 Конституції України, вякій зазначається, що органам місцевогосамоврядування можуть надаватися ”окремі повноваження органів виконавчої влади”. Відповідно до частини 4 цієї статті “органи місцевого самоврядування з питаньздійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідниморганам виконавчої влади” .

Загальна координація роботи міністерств, інших центральних органів державноївиконавчої влади щодо контролю за здійсненням головами та очолюваними нимивиконавчими комітетами сільських, селищних і міських Рад делегованих їм повноважень державної виконавчої влади покладалася на Кабінет Міністрів України, а безпосередній контроль - на місцеві державні адміністрації, у випадках, передбаченихзаконодавством, - на міністерства та інші центральні органи державної виконавчоївлади і їх місцеві органи. Районні державні адміністрації мали контролювати здійснення виконкомами сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) рад, розташованих на території району, делегованих їм повноважень державноївиконавчої влади.

Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування,надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованихповноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчихорганів сільських, селищних і міських рад.

Відповідно до постанови райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення),розташованих на території району, делегованих їм повноважень органів виконавчоївлади.

У разі, коли сільський, селищний і міський голова порушує Конституцію абозакони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про його відповідальність згідно із законодавством.Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеномузаконодавством.Постановою встановлювалося, що копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, мали у триденний термін з дня їх прийняття надсилатися до органу, що здійснюєконтроль.Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад зобов’язувалися до 10числа наступного за кварталом місяця надсилати інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль.Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль.На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи сільських, селищних і міських рад мають надавати інформацію про виконання окремиx делегованихповноважень.

Порядок, періодичність і терміни проведення перевірок здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органіввиконавчої влади визначаються керівником органу, що здійснює контроль. У разі потреби, за рішенням керівника органу, що здійснює контроль, можуть проводитисяпозапланові перевірки.

Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки сільський,селищний, міський голова зобов’язаний у тижневий термін повідомити орган, щоздійснював перевірку.Керівник органу, що призначив перевірку, зобов’язаний у тижневий термін розглянути результати перевірки і вжити заходів для усунення порушень чи зловживань.

У разі потреби матеріали передаються відповідним правоохоронним органам та вищестоящим органам виконавчої влади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. №835 до Порядкуконтролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади були внесені певні зміни. Зокрема, по-перше, буловстановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та відповідні місцевідержавні адміністрації розробляють та затверджують не щоквартальні, а щорічніплани здійснення контролю. По-друге, копії актів органів місцевого самоврядування,прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади,мають надсилатися дооргану, що здійснює контроль, не у триденний термін, а протягом 10 днів з дня їх прийняття. По-третє, було також внесено доповнення, що уразі виявлення невідповідності акта органу місцевого самоврядування, прийнятогоз питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, законодавству орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців надсилає органу місцевогосамоврядування повідомлення про невідповідність цього акта.По-четверте, встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних і міськихрад зобов’язані надсилати інформацію про виконання делегованих повноваженьорганів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль, не щоквартально, аодин раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом. Форму такоїінформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль. По-п’яте, право приймати рішення щодо проведення комплексних перевірок здійснення виконавчимиорганами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховування інформації посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади було надано, крім

Кабінету Міністрів України, також Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям. Такі перевіркиможуть проводитися за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади.По-шосте, максимальна тривалість терміну проведення перевірки зменшена з10 до 5 робочих днів. По-сьоме, доповнено, що результати перевірки, у разі потреби,мають виноситися не лише на розгляд сесії відповідної ради та доводитися до відоманаселення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації, але й розглядатися виконавчим органом ради [6].