Лоббизм

 

Законодательное регулирование лоббизма

Почти каждый, кто серьезно задумывается о лобби, сталкивается с вопросом, как его можно контролировать. Вполне явным является предположение, что если процесс оставить без контроля, то общественное благо может пострадать. Многочисленные злоупотребления, имевшие место в прошлом, позволяют сделать вывод о правильности данного предположения.

Имеется два общепризнанных стандарта, которые должны быть соблюдены при  выработке мер по регулированию  лоббизма. Результаты уже принятых мер законодательного или иного  характера должны отвечать этим двум требованиям.

Первое из них - соблюдение того, чтобы никакой контроль за лобби не противодействовал реализации конституционного права подачи петиций. Это право является столь фундаментальным  при демократическом и либерально-демократическом  режимах, что лучше терпеть возможные негативные явления, возникающие при лоббировании, чем отказываться от этого права. Так что, возможные меры по запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию автоматически исключаются из сферы рассмотрения ,так как в интерпретации лоббистов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обращаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как:"самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопроект". И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного процесса. Если граждане участвуют в реализации своей власти, то они должны знать, что происходит при принятии государственных решений. Если же лоббирование будет происходить тайно, то это также может привести к весьма нежелательным результатам.

Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций  плюс максимальная открытость процесса.

В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного контроля за лоббированием.

Правовой контроль за лобби прежде всего сталкивается с проблемой взяточничества и  подкупа должностных лиц. Особенно возрастает эта опасность на уровне штатов. Конкуренция за время и  внимание чиновников здесь не столь  активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми. Прямые же методы делают весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения.

Надо отметить, что  развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов больше, чем в Вашингтоне. Большинство законодателей штатов не имеют особых квартир или домов при правительственном центре, как члены Конгресса. Законодатель штата, живя в отеле, обычно находит перспективу провести вечер за счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развлечениями член Конгресса. Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов долларов. Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный перевод денег на тайные счета должностных лиц.

Как полагают в США ,развитие современных средств массовой информации и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению случаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях).Безусловно, некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена. Всегда будут способы пользоваться преимуществами государственной должности. Законодатель может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или получать деньги за консультации. Какое-либо лицо или группа могут просто покупать акции компании, партнером которой является законодатель ,или же заключать сделки с фирмой. Однако ,по словам бывшего сенатора Орегона, он никогда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям деньги или другие "прямые приманки".Так что, сегодня лоббизм уже не означает неприкрытую скупку голосов законодателей, как, скажем ,случалось в XIXв.

Джон Монохен ,политический советник губернатора Колорадо Р. Лема еще с тех времен ,когда последний  был членом легислатуры ,заметил: "Лоббизм  можно сравнить с дыханием. Оно необходимо ,хотя воздух может быть и чистым, и отравленным". Ответственность за взяточничество, как в процессе лоббирования, так и вне него по американскому законодательству является уголовной и определяется как законами штатов , так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле (Гл.11,параграфы 201,203,211).Параграфы 201-й -"взяточничество должностных лиц и свидетелей",203-й -"Вознаграждение членов Конгресса, должностных лиц и других лиц по вопросам, затрагивающими интересы правительства" и 211-й "Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должности на государственной службе" имеют несколько общих черт. Во-первых, формулировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела, т.е. не оставить лазейки для любых деяний , имеющих смысл взяточничества.

Например в одном  из пунктов законодатель так определяет взяточника:"Тот , кто будучи должностным  лицом или избранным таковым  прямо или косвенно, просит , требует, принимает ,получает или соглашается  принять какие-либо ценности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совершить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201,титул 18).Во-вторых, проводится попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью, содержащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противозаконной. Нарпимер, чиновник ,распределяющий государственные кредиты и дотации, Долго решавший вопрос о том, какой конкретно фирме отрасли их предоставить, получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме - деяния, наказуемые параграфом 203-м 18-го титула. В первом случае закон предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения, во втором лишь до двух лет. В-третьих ,в санкциях законодатель пытается заранее уберечься от рецидивов формулировкой:"он (преступник -прим.авт.) также лишается права занимать должности ,связанные с получением доходов, почетом или доверием Соединенных Штатов".

Следующим актом ,касающимся лоббизма, в американском законодательстве является Закон о Регулировании Лоббизма (1946г.)[Свод Законов США- титул18, гл. 8А].Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным причинам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем ,как оно приступит к каким либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в письменном виде заявление ,в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма ,сумма вознаграждения ,сумма и цели выделяемых на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом в период между первым и десятым днем каждого квартала календарного года ,представляет ,если его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были произведены эти выплаты <...>,наименования каких-либо документов, периодических изданий , журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно было препятствовать или оказывать поддержку.(Необходимо заметить ,что это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают , отражая собственную позицию. Таким образом,"Закон о Регулировании Лоббизма", в основном вторую часть вышеприведенной формулы, т.е. делает процесс видимым и открытым для членов общества.

Как контролируется лоббирование , представляющее иностранные интересы? Согласно закону , только зарегистрированные в министерстве юстиции лоббисты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоббированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они должны сообщать в министерство о доходах , полученных по контракту и в результате своей деятельности.

Особо необходимо рассмотреть  вопрос о регулировании лоббизма на уровне штатов. Следует помнить ,что  в легислатурах ряда штатов оно существует скорее в теории ,в декларациях  законов ,нежели на практике. Во многих штатах лоббистами считаются лишь лица ,получающие вознаграждение за открытое "давление" на Капитолии и исключаются представители партий ,религиозных и благотворительных организаций ,местных исполнительных органов власти и т.д.; регулярность ,с которой лоббисты должны регистрироваться (чаще всего в комиссии по этике ,у секретаря или генерального атторнея ,т.е. у генерального прокурора штата),колеблется от ежемесячной до двухгодичной. Нарушения законов о лоббизме ,как правило ,трактуются в качестве незначительных проступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Арканзас ,Джорджия ,Луизиана ,Мичиган , Монтана ,Юта ,Вайоминг) по существу отсутствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или другую отчетность. Существует точка зрения ,что лоббизм на уровне штатов должен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уровне , так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны ,чем в Вашингтоне. Около половины из них - обычно новички ,тогда как про вашингтонских специалистов говорят ,что они "зубы съели" (аналог нашей поговорки "собаку съели") на этой работе.

Поэтому на уровне штатов повышается вероятность нарушений  из-за неопытности. Однако здесь нет  места и регуляторам социальной справедливости.

Например ,в Орегоне  за десятилетие число лоббистов  удвоилось ,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защитники  интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных органов власти, религиозных групп ,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций специалистов; 6%- профсоюзов. Подобная ситуация "сверх представительства" правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других штатов. По исследованиям политологов ,наиболее преуспевают лоббисты бизнеса в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характеризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой промышленностью ,а также в легислатурах со слабой партийной дисциплиной.

Одним из косвенных реулятроров ,управляющих лоббированием ,является формализм. Законодатели ,на которых ,повлияли лоббисты ,по тому или иному вопросу ,обычно не составляют большей части в легислатуре ,поэтому их действия - действия меньшинства. Так ,например ,если они хотят затянуть принятие окончательного решения , требуют проведения голосования по списку или же чтения полного текста протокола дебатов предыдущего дня. Однако самым эффективным орудием меньшинства считают строгое выполнение всех процедур ,включая сюда обязательное по регламенту чтение полного текста законопроектов ,несмотря на то ,что он раздается каждому члену палаты. Иногда этот метод обструкции пресекается анекдотическим способом: целая толпа служащих начинает одновременно читать вслух различные части законопроекта. Такой "хор" обычно быстро отбивает охоту затягивать обсуждение. В целом в легислатурах штатов гораздо меньше возможностей для обструкции ,чем ,для сравнения ,в федеральном сенате.

Регламент голосования  в законодательных собраниях  штатов сложно подвести под общий знаменатель. В трети легислатур необходимо голосование простого большинства присутствующих законодателей ,а в остальных - большинства по списку (так называемое конституционное большинство).Последнее условие позволяет членам легислатур отвергать законопроекты простым отсутствием в палате. Это удобно для политиканов ,которые потом всегда могут сослаться на то, что встречались с избирателями ,не слышали оповещения и т.п.Обычно в легислатурах штатов требуется огромное большинство (до двух третей или трех четвертей всех избранных либо присутствующих членов) для того ,чтобы отклонить вето губернатора, принять чрезвычайный закон или отдельные типы законопроектов об ассигнованиях.

 

 

 

Заключение.

 

   Рассмотрев лоббизм  как неоднозначный политико-правовой

феномен, можно сделать  ряд принципиальных выводов.

   Во-первых, сущность  лоббизма заключается в оказании  давления со сторо-

ны групп интересов  на законодателей и других чиновников с целью приня-

тия выгодных для этих групп решений. Круг объектов лоббизма зависит от

сложившихся в стране норм и политической практики. В  авторитарных

государствах, где парламент  или отсутствует, или выполняет  номинальные

функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фактичес-

кими законотворцами, т.е. чаще всего с правительством. И наоборот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия в сфере законо-

творчества, лоббирование осуществляется в большинстве своём  на парла-

ментском уровне.

   Во-вторых, лоббизм  оказывает противоречивое воздействие на общество и

государство. С одной  стороны, он способствует «оздоровлению» общества за

счёт постоянного взаимодействия государства и гражданского общества и 

соответственно согласования их интересов, а с другой стороны, он может привести к формированию криминального государства, отстаивающего

узкогрупповые интересы и нарушающего при этом стабильность в обществе.

В какой-то степени, негативные последствия лоббизма можно уменьшить

путём правовой регламентации  этой деятельности.

   Наконец, в-третьих,  лоббизм в России по ряду объективных и субъектив-

ных причин, к сожалению, показал себя с негативной стороны. Однако оче-

видно, что без учёта  этого феномена построить демократическое  государство

и гражданское общество в России будет невозможно.  

 

 

 

 

 

Список используемой литературы.

1.http://olimpbook.com/books/gr-praktikum-po-lobbizmu-v-rossii.html

2.http://ru.wikipedia.org/wiki/%CB%EE%E1%E1%E8%E7%EC

3.http://rpr.ur.ru/klub/publicisti/publicisti/2008/3/26/258/

4.http://dic.academic.ru/dic.nsf/es/32643/лоббизм

5.Эраст Галумов Основы PR М.: ≪Летопись XXI≫, 2004