Основные подходы принятия государственных решений

Одним словом, с каждым из выше указанных контрагентов у государства возникают и развиваются те или иные отношения и практики, складывается собственная логика взаимоотношений, формируются особые нормы и институты. Так, например, контакты с обществом осуществляются на основе функционирования системы представительства гражданских интересов, куда входит и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов граждан. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по строго фиксированным проблемам. То есть по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются существенным и с точки зрения власти (т.е. того, к чему бы хотела привлечь внимание общества власть). Формируемая таким образом повестка дня является предпосылкой для рассмотрения проблем, требующих принятия тех или иных решений. Наличие международных структур среди контрагентов государства свидетельствует о том, что оно является непосредственным агентом системы международных отношений, мировой политики и экономики. В силу этого государство испытывает разнообразные формы влияния и давления, которые подчас весьма существенно видоизменяют и повестку дня, и характер поставленных целей, и даже способы принятия решений. Иными словами, удельный вес такого рода воздействия международной среды на механизм принятия государственных решений может меняться в зависимости от самых разнообразных причин. Но вот его присутствие носит постоянный характер.

Средовые факторы принятия государственных решений

Весьма характерен и облик внешней среды для механизмов принятия государственных решений. Характерен для системы принятия государственных решений и особый, дифференцированный характер внешней среды. Последняя предполагает наличие как ближайшего окружения процесса целедостижения, так и отдаленного.

В целом государство вырабатывает свои решения во внешней среде, важнейшими компонентами которой являются физико-географические компоненты, биосреда, социальная среда и социокультурные компоненты.

На место и роль процесса принятия государственных решений оказывают свое специфическое влияние также и разнообразные страновые и общецивилизационные факторы. К примеру, в западных странах отношение общества к действиям государства в этой сфере достаточно критическое, но одновременно оптимистическое, предполагающее уверенность в рациональном характере принимаемых властями решений. В России же даже верные решения нередко принимаются обществом в штыки, а в вырабатываемых целях усматриваются скрытые и несущие угрозы обществу подтексты.

Наличие страновых и цивилизационных отличий, а также уникальность многих решаемых государством задач, свидетельствует о том, что у государства существует не так уж и много возможностей для перенесения позитивного опыта одной системы управления на другую. Так что, несмотря на разрастание знаний о механизме принятия государственных решений упорядочивании его принципиальных фаз, раскрытии циклических трансформаций и других его важнейших компонентов, при решении конкретных ситуаций государства часто двигаются путем проб и ошибок,

С учетом отмеченных параметров механизма принятия государственных решений, можно констатировать, что в деятельности каждого государства существуют как универсальные, так и уникальные компоненты и параметры целедостижения. В то же время по мере создания условий для рационализации управленческих действий, сближения форм правления (например, в виде демократизации государственного строя), повышения квалификации кадров и ряда других условий нарастают универсальные черты этого процесса. Усиление же страновых и цивилизационных, а в особенности персональных характеристик в принятии решений, ведет к нарастанию исключительности механизма выработки и реализации целей.

Глава 2. Теоретико-методологические основания теории принятия

государственных решений

§1. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений

Направления разработки теории принятия государственных решений

Сложный и многогранный процесс принятия государственных решений получает столь же разнообразную и противоречивую трактовку и в научной мысли. Сложный характер объекта отражения, а также включение в данный процесс самых разнообразных ролевых и функциональных взаимодействий не только обусловливают противоречивость соответствующего корпуса теоретических знаний, но и предопределяет его междисциплинарный характер. Учитывая собственно управленческий характер теории принятия государственных решений, можно констатировать, что ее содержание в целом зависит от трех концептуальных направлений развития этой области знаний.

С одной стороны, характер отображения всех компонентов целеполагания в государстве зависит от различных предметноконституированных дисциплин, относящихся как к естественнонаучным, так и гуманитарным системам знания. Каждая из математических, философско-нормативных, социологеполитологических или организационных (менеджеральных) субдисциплин служит основанием для выдвижения собственных базовых теоретических объяснений этих управленческих процессов. Что по вполне понятным причинам накладывает ограничения на исходные установки и уровни рассмотрения этого процесса. Однако, на практике можно говорить о некоем уровне синтеза этих дисциплин и следовательно наличии некоего интегративного эффекта, создаваемого данными областями знаний в теории принятия решений. В то же время на практике, в настоящее время наиболее влиятельными направлениями являются экономико-математические (П. Ньюман, Моргенштерн и др.), а также политико-административные теории (В. Вильсон, М. Вебер, Г. Саймон, Ч. Барнард, Р. Снайдер, Андерсен и др.).

Что касается последнего направления, то оно непосредственно связано с трактовкой политических процессов как таковых, ибо, как уже упоминалось, большинство исследователей именно так рассматривают действия государства. И, в данном случае, именно понимание политико-процессуальных компонентов - как второе базовое направление развитие теории - существенным образом влияет на характер трактовки принятия государственных решений. В частности, различные исследователи делают акцент то на системных основаниях процессуальных действий (Ч. Барнард), то на динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), то на институциональных механизмах (Цж. Муни), то на аксиологическом содержании (Э. Майо), В зависимости от этого и понятие «принятия государственных решений» акцентирует либо одни, либо, другие, либо третьи параметры этого процесса.

Еще одним существеннейшим направлением развития теории принятия государственных решений является эволюция взглядов на самое государство как особый субъект управления. Таким образом, понимание данного института, его эволюция, перспективы развития и иные параметры также закладываются в основание теории принятия государственных решений.

Одновременно следует отметить, что центральным и как бы концентрирующим в себе иные направления развития теории государственных решений следует считать анализ динамических оснований данного процесса. Именно понимание процесса не просто отражает, но и соединяет в некое целое специфические формы сочетания и согласования интересов, способы взаимодействия акторов, механизмы разработки и продвижения решений и т.д.

Однако, этот наиболее емкий и широкий подход включает в себя рассмотрение всего комплекса имеющих отношение к делу факторов. Другими словами, предполагая сочетание целенаправленных и стихийных действий, процесс как таковой отличается разнородностью и раз но направленностью потоков, что в итоге обусловливает его контекстуальное рассмотрение, а следовательно в известной степени нее дает возможности использовать данный концепт для предметной спецификации принятия решений.

Если рационализировать логику этого т.н. процессуального подхода, то мы можно зафиксировать следующую смысловую триаду анализа:

- функция (отражение условий, задающих  направленность и характер действий  участвующим в процессе акторам);

- флуктуация (факторы возмущения  среды, детерминирующие активность  системы и акторов);

- процесс (реальный поток событий  и явлений).

Очевидно, однако, что в силу специфического позиционирования государства, а главное по причине включения в реальный процесс целедостижения разнородных явлений и факторов, весьма тяжело не только упорядочить, но и уловить специфицирующие параметры разработки и реализации решений. По этой причине, думается, более продуктивным (хотя и сочетаемым с первым подходом) является модель, направленная на описание механизма принятия решений, то есть ориентированная на поиск более устойчивых и отличительных параметров процесса. Такая когнитивная схема базируется на несколько иной логике анализа:

- целедостижение (специфический процесс, связанный с деятельностью конкретного актора - государства);

- типологии и технологии (набор  специфических приемов и средств  проявления активности государства как определенного актора)

- механизм (форма устойчивого взаимодействия  факторов и акторов, частично алгоритмизированный процесс, воспроизводимый в своих базовых параметрах).

Представляется, что сочетание таких подходов, в большей степени ориентированных на описание механизма принятия государственных решений и позволит специфицировать предмет изучения и в конечном счете увидеть те отличительные черты и свойства, которые характерны для многосложного процесса принятия государственных решений.

Нормативный и поведенческий подходы

В то же время, независимо от специфики подхода и трактовки процессуальных свойств принятия государственных решений, в формате целеполагания все предлагаемые идеи и подходы в конечном счете так или иначе интерпретируют два теоретико-методологических подхода, которые лейтмотивом проходят сквозь всю - начатую еще исследованиями в 40-х годах прошлого столетия - историю разработки политико-управленческих концепций. По сути можно даже сказать, что приверженцы этих направлений придерживаются двух различных философских представлений, в равной мере выражающих их отношение как к возможностям человека влиять или управлять внешними по отношению к себе процессами, так и к природе общества и государства. В конечном счете эти воззрения можно обозначить как методологические основания нормативной (прескрептивный) и поведенческой (дескриптивной) теорий.

Так, сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает весьма высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому в принципе способен к объективному отображению складывающейся ситуации. В свою очередь это предполагает, что он способен рационально выделять в ней касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения. Имея возможность выделить все необходимые для всестороннего понимания задачи (зависимые и независимые) переменные, человек как правило использует разнообразные способы математической имитации, расчета альтернатив, исследования операций, а также иные исследовательские модели, основанные на применении формально логических средств. Одним словом, в рамках такого понимания вопроса человек обладает всей необходимой для решения проблемы информацией, вооружен необходимыми инструментами познания и потому процесс целеполагания может быть им должным образом детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решений. Важно упомянуть и то, что помимо конечной уверенности в успешном решении управленческих задач, такой подход позволяет органически сочетать человеческий потенциал с мощностью вспомогательных компьютерных и вычислительных систем.

Коротко говоря, в рамках нормативного подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих алгоритмизированную цепочку действий и предопределяющих эффективное (а по мере отбора правильных методик и оптимальное) принятие решений. По сути такое понимание превращает теорию принятия государственных решений в составную часть праксиологии, науки о рациональном действии.

Характерно, что такого рода идеи так или иначе апеллируют к воззрениям, предполагающим, что человек и общество представляют собой единую взаимосвязанную систему, совокупность в принципе прогнозируемых и просчитываемых отношений и действий. В соответствии с этим и общество - а вместе с ним и государство - рассматриваются как некая органическая, системно организованная целостность, функционирующая по известным человеку законам и, следовательно, чьи тенденции он может учитывать при принятии им своих решений.

Совершенно иную смысловую конструкцию предлагает поведенческий подход. Базовые установки дескриптивной философии оценивают процесс принятия решений в качестве формы специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. В эпицентре этого способа объяснения управленческих действий стоит сам человек с его реальными интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Эти параметры его ролевого портрета включают не только рациональные подходы, но и интуитивные прозрения, заблуждения, стереотипы и многие другие факторы, отображающие особенности человеческого поведения и которые - что весьма принципиально - могут транслировать в функционально-служебную деятельность различного рода неролевые (частные, бытовые) стимулы и мотивы поведения.

Другими словами, исходным основанием поведенческой теории является отрицание тех способностей человека, которые признавались и утверждались их оппонентами. В частности, подвергается сомнению, что человек способен адекватно оценивать возникающие сложные и, как правило, комплексные проблемы. Формулируемые управляющим актором реальные цели слишком сложны, чтобы их можно было свести к ясным - в том числе и количественно измеряемым - показателям. Возможных же для решения проблемы альтернатив или тех, которые в принципе можно было бы включить в рассмотрение проблемы, значительно больше, нежели известно - и вообще может быть известно - человеку. Так что возможности последнего оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблемами и сопутствующими им обстоятельствами. Поэтому человеку в лучшем случае остается рассчитывать на удачное стечение обстоятельств, нежели на позитивные последствия заранее рассчитанных им шагов.