Основные подходы принятия государственных решений

Типы управленческих действий государства

В свою очередь, собственно управленческие действия государства также обладают известной дифференциацией.

Практика дает основание упорядочить и даже систематизировать наиболее устойчивые и важные стороны его деятельности по принятию управленческих решений. Именно эти типы управленческой деятельности в публичной сфере за счет производства и реализации решений поддерживают текущее развитие событий, организационную среду деятельности государства и другие параметры его жизнедеятельности. Итак, к ним могут быть отнесены:

- государственная политика (представляющая  собой комплексную совместную  деятельность всех органов государственного управления по разработке и реализации долговременных целей в обществе в целом или его отдельных сферах);

- государственные кампании (представляющие собой совокупности различных взаимосвязанных акций государственных органов и структур по реализации отдельных программ, проектов и решений);

- отдельные акции государства (представляющие  собой действия госструктур, связанных с урегулированием отдельных общественных отношений, поисковой или иной деятельностью этих организаций);

- управленческие действия post factum(характеризующие  деятельность государственных органов  в посткризисной ситуации, как ответ на непредвиденные события, исключающие планирование и программирование своих действий).

В связи с выделенными позициями следует особо подчеркнуть, что государственная политика не является единственным способом проявления активности государства в области управления общественными процессами. В то же время подавляющее большинство исследователей именно так ставит проблему. Так, в одном из самых популярных американских учебников по государственному правлению утверждается, что «государственное управление может быть определено как формулировка, реализация, оценка и изменение государственной политики»20. Таких же позиций придерживаются и многие отечественные ученые. Так, например, один из ведущих российских специалистов в этой области В Лобанов считает, что она является (единственным ?) «средством, позволяющим государству достичь определенных целей ... используя правовые, экономические, административные методы воздействия и опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении».

Однако, представляется совершенно очевидным, что государственная политика -это не столько синоним управленческой активности государства в публичной сфере, сколько тот вид его активности, который позволяет данному институту поддерживать полномасштабные, долговременные и целенаправленные комплексы или действий по решению крупных общественных задач. Для такого типа активности принципиальным значением обладают не столько концентрация ресурсов применительно конкретных объектов, сколько взаимоувязка и синхронность действий его различных структур и институтов. Только государственная политика связывает конкретные деяния государства с ценностями режима, рассматривая государственную политику как главный инструмент реализации базовых целей развития общества. В этом отношении отдельные компании, которые проводит государство, могут в той или иной мере отклоняться от такого рода ценностных оснований, выступая в каком-то отношении пилотными проектами. Поэтому их неудача может и не затронуть основополагающие устои политического режима, общества и государства. Более того, различные акции и компании, как правило, являются составными частями государственной политики.

Управленческие задачи в структуре принятия государственных решений

Еще одним параметром, лежащим в основании концептуализации когнитивной модели принятия государственных решений, является тип управленческих задач. Как правило, характер задач, с которыми сталкивается государство, обладает комплексным характером. Это означает, что решение такого типа проблем связано с задействованием ресурсов и институтов, относящихся к различны», отраслям общественной жизни. Более того, в качестве результатов реализации такого рода решений выступают прямые и побочные, запланированные и непредусмотренные следствия, что существенно диверсифицирует весь процесс целеполагания в государстве. Ну и следует также добавить, что в выдвижении и реализации решений принимают участие как непосредственные, так и косвенные участники.

С содержательной стороны, несмотря на все многообразие управленческих задач, государство в основном сталкивается с тремя типами проблем и соответственно вытекающими из них задачами. В данном случае целесообразно обратиться к сформулированной по отношению к более широкому, но тем не менее аттестующей и область государственных решений - типологии Г. Саймона и А. Ньюэлла. Итак, эти ученые выделили следующие типы:

- хорошо структурированные или  количественно сформулированные  задачи (well structured), в которых настолько  хорошо видны существенные зависимости, что они могут быть отражены  в количественных показателях. Это  демонстрирует, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания;

- слабо структурированные или  смешанные задачи (ill-structuried), которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситуации. Причем неопределенные составляющие, как правило, доминируют. Таким образом, управляющий субъект может обладать лишь частичной информацией, позволяющих определить выше названные параметры целедостижения;

- неструктурированные или качественно  выраженные задачи (instruetured), содержащие  лишь информацию о некоторых параметрах ситуации, причем не всегда важных. Таким образом, они отражают крайне неопределенную ситуацию, где доминируют малоизвестные факторы и при которой государственные структуры даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности.

В качестве основополагающего для концептуализации принятия государственных решений компонента назовем и характер взаимодействия государства с объектом регулирования. Такие устойчивые отношения принципиально видоизменяют функционирование всего механизма принятия решений в целом. Так, например, те или иные связи субъекта и объекта управления могут включать в себя:

- наличие односторонних или  двусторонних (с обратной связью) отношений;

- действия многоцелевого (одноцелевого) характера взаимодействия государственных  структур с регулируемым объектом;

- действия, предполагающие применение  одного или множества критериев  расчета и оценки реализации  целей;

- действия, нацеленные либо только  на диагностику, либо на решение  проблемы, либо на то и другое  вместе;

- действия, предполагающие преимущественную ориентацию на нормативные или же ситуативные регуляторы;

- действия, рассчитанные на относительно  устойчивую детерминацию событий  или же стохастические связи;

- действия, рассчитанные на одну  или несколько фаз действий  управляющих;

- аккумулятивные действия, основанные  на преимущественном использовании  управляющим субъектом традиций и стандартов профессиональной деятельности;

- действия актуального типа, рассчитанные  на управление по новым программам;

- действия авторитарного типа, основанные на применении командных сигналов;

- действия, характеризуемые некомпетентным  волюнтаризмом управляющих;

- действия, характеризуемые научным  характером профессиональной активности  управляющих;

- действия, предполагающие использование  математических моделей управления;

- действия, предполагающие стабильные (нестабильные) отношения управляющих  и управляемых;

- действия консультационного типа  с превалированием экспертных  суждений;

- действия институализированного (неинституализированного) характера  и т.д.

Тот или иной характер взаимодействия субъекта и объекта государственных решений непременно включает в себя и известные семантические структуры, при помощи которых и происходит обмен ролевыми сообщениями. В целом все эти знаково-языковые системы должны снимать ограничения на информационный обмен системы управления с окружающей средой. В более прикладном смысле наличие таких семантических образований предполагает поддержание человеческих и служебных контактов в процессе принятия государственных решений, осуществление оперативных и стратегических решений, горизонтальных и вертикальных коммуникаций в системе госуправления. В конечном счете органическое встраивание языковых структур в процесс принятия государственных решений направлен на снижение неопределенности решения задач, исключения запаздывания политической системы на вызовы времени и принятие адекватных решений.

В то же время такие знаково-языковые структуры должны обладать различным характером. Так, для корпуса граждан этот язык должен синтезировать обыденные (повседневные) и специализированные знаки, помогающие людям целенаправленно манифестировать свои потребности в адрес системы управления и одновременно осмысленно отвечать на вызовы управленческих структур. В тоже время для международных структур используемый язык должен быть способен форматировать месседжы, которые для внешних инстанций обозначают направления политики режима. В свою очередь лобби должны при помощи употребляемых структур считывать ту информацию из сообщений власти, которая раскрывает им приоритеты, необходимые для ориентации бизнеса и т. д.

Выделив базовые параметры теоретической модели процесса принятия государственных решений, обратимся теперь к анализу государства как субъекта принятия решений, то есть еще одного такого параметра, который необходим и минимально достаточен для описания этого сложного взаимодействия.

Глава 3. Государство как субъект принятия решений

§1. Государство как интегративный актор в пространстве

политической власти и управления

Основные трактовки и подходы к государству

Специфика государства как субъекта принятия решений по сути предопределяет сущность, а одновременно и самые важные отличительные черты всего этого комплексного процесса.

С теоретической точки зрения хорошо видно, что государство одновременно включено в самые разные области общественной жизни, каждый раз так или иначе перестраивая деятельность своих структур и механизмов в соответствии с новыми функциями и задачами. В то же время при всех многочисленных включениях в социальную сферу им используется один и тот же механизм разработки, принятия и реализации решений.

Однако, и при всем понимании специфики государства как субъекта принятия решений очевидно, что эти его управленческие параметры так или иначе зависят от понимания природы и сущности этого центрального общественного института. В этом смысле государство, несмотря на все свои многочисленные функциональные облики было и остается тем единым интегративным образованием, который обладает своей особой природой (и соответствующей морфологией), не изменяющейся, а лишь частично модифицирующейся при решении тех или иных общественных задач. Так что обще концептуальные трактовки государства в известной мере предопределяют и трактовку его собственно управленческих параметров, в том числе и присущих ему процесса и механизмов принятия решений.

Правда, надо отметить, что еще с середины прошлого века Г. Алмонд, Грин, Шапиро и ряд других ученых перестали придавать государству как самостоятельному институту чрезмерно большое значение, отмечая в основном роль его отдельных структур и звеньев. Другие теоретики, симпатизируя сетевым принципам организации совместной жизни, не связывают с правительством решающие полномочия при принятии решений в национальном сообществе. Немало и тех, кто, стремясь окончательно развенчать национальное государство, ставит вопрос о его полном подчинении наднациональным международным структурам. Примечательно и что отдельные авторы даже подходы к понятию «управления» связывают с формами жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Однако, все эти минимизирующие статусные позиции государства подходы не подменяют, а главное не подчиняют себе его более концептуальные и целостные трактовки.

Концептуальное понимание государства важно прежде всего тем, что ряд общепризнанных свойств и параметров данного института (например, выполнение им интегрирующих общество функций, наличие у него определенной сферы компетенции, специального аппарата управления или же легальных и теневых (полутеневых) структур власти и управления и т.д.) меняет свое значение и местоположение в рамках тех или иных подходов. В результате и управленческое измерение деятельности государства определенным образом модифицируется, трансформирует свои институциональные свойства, строение, характер взаимодействия внутренних подсистем и механизмов.

Значение концептуальных . интерпретаций государства обусловлено также и тем, что в условиях глобализации, интенсификации межкультурных отношений между странами и народами, а также под воздействием ряд иных современных тенденций меняются многие, в том числе и базовые функции государства и даже происходит определенная трансформация его социальной природы как общественного института. В данной связи уместно вспомнить, что еще в 18-19 в. государство воспринималось в основном как унитарный феномен. Впоследствии в теоретической картине данного явления стали преобладать характеристики, касающиеся его функционального облика и морфологического содержания. Затем основные усилия ученых сконцентрировались на анализе его политической и управленческой форм и функций.

Обширный исторический опыт привел ученых к пониманию того, что эволюция различных форм и функций государства отнюдь не означает развития государства в целом и что данный институт является значительно более содержательным явлением, нежели его институционально-управленческий аппарат или же совокупность его социальных функций. История в избытке дала примеры того, как из. за сложности функционирования и одновременно аморфности государства во многих социумах часто нарушается консолидация политической системы и общества. Более того, в ряде случаев государство продемонстрировало свою способность в известной мере к автономному - по отношению к социальным процессам -существованию. В частности, Инкелес подметил, что данный институт не раз выступал в качестве «полой оболочки» разнообразных социально-территориальных процессов, не оказывая на них существенного влияния и, в свою очередь, также не испытывая какого-либо существенного давления с их стороны. Если же обратиться к некоторым весьма показательным процессам консолидации национальных государств в современных переходных системах, то можно столкнуться с такими оценками ученых - в частности, Р.Смита - которые утверждают, что, благодаря сложности трансформационных преобразований, процесс образования государства в этих странах может «не закончиться никогда».